Chronologie de la douane de l’entre-deux guerres à l’ouverture du grand marché intérieur

Les services, la vie de la douane, les douaniers

Mai 1920 - L’Association fraternelle des officiers des douanes se transforme en Syndicat des agents de contrôle du service actif des douanes. L’Union générale des agents du service actif et l’Union générale des agents du service sédentaire avaient déjà franchi le pas un an plus tôt de manière tout aussi illégale.

Décembre 1921 - Après la scission qui conduit à la création, à côté de la CGT, de la CGTU (d’obédience communiste), les trois syndicats des douanes restent fidèles à la Fédération générale des fonctionnaires, mais le Syndicat des douanes actives décide son « retrait provisoire » de la CGT. Exclu en 1928 de la Fédération générale des fonctionnaires pour non appartenance à la CGT, ce syndicat contribuera à la constitution d’une Fédération autonome des fonctionnaires qui fusionnera, en 1934, avec la Fédération générale. Le Syndicat des brigades réintégrera la CGT en 1936, lors de la réunification des confédérations.

Mars 1922 - Une action judiciaire engagée devant le tribunal de première instance de la Seine aboutit à un jugement prononçant la dissolution des syndicats des douanes. La cour d’appel, saisie par les organisations concernées, ne se prononcera pas avant juin 1924, époque à laquelle le gouvernement reconnaîtra le droit syndical aux fonctionnaires sans recours possible à la grève.

17 mars 1922 - Inauguration à Paris de l’École professionnelle de visite destinée à l’origine à la formation des candidats aux fonctions de vérificateur.

22 juin 1923 - Un décret relatif à l’organisation militaire des douanes modifie le dispositif en vigueur depuis 1917. Désormais, il sera constitué un seul bataillon par direction des douanes et le rôle du corps militaire se limitera à la garde et surveillance de la frontière.

Fin-1923 - Bien que les gouvernements aient appliqué une politique de réduction des effectifs qui, à la fin de 1923 avait conduit à la suppression de 65 000 fonctionnaires, l’administration des Douanes a vu croître de 10 % le nombre de ses agents par rapport à 1914. Ce Paradoxe est lié à la situation particulière de la Douane qui doit faire face aux besoins nés du développement du transport maritime, de l’apparition du trafic aérien, de l’extension de la frontière terrestre à l’Est et de l’installation du service dans le territoire de la Sarre.

26 septembre 1924 - Un arrêté ministériel modifie le fonctionnement du service de santé dont bénéficient – gratuitement depuis 1908 – les agents des brigades. Ceux-ci auront désormais le libre choix de leurs médecins et pharmaciens. En revanche, ils supporteront une partie des frais médicaux et pharmaceutiques (de 10 à 50 % selon leur situation de famille). Le service de santé disparaîtra avec la création de la Sécurité sociale.

Novembre 1924 - Un nouveau dispositif règle les conditions d’accession par concours aux grades de vérificateur et de contrôleur-rédacteur. Il fait de l’enseignement dispensé à l’École de visite un stage ouvert aux seuls candidats admis aux épreuves orales du concours, celles-ci ayant lieu à l’issue des cours et intégrant les notes obtenues au cours du stage.

Janvier 1925 - La Commission tripartite créée auprès de la direction générale des Douanes, comme dans tous les services de l’État en application de la loi de finances de l’année 1923, commence des travaux qui s’étaleront sur une période de deux ans environ. Réunissant représentants de l’administration, représentants du personnel et représentants des usagers, cet organisme a vocation pour proposer toutes réformes susceptibles de déboucher sur des économies budgétaires. L’association des usagers et des organisations syndicales à la gestion du service constitue un fait nouveau. Sans être spectaculaires, les résultats de l’expérience s’avéreront intéressants.

Novembre 1925 - La limitation de la durée journalière du travail à 8 heures en moyenne est rendue obligatoire dans le service des brigades qui ne bénéficiait pas encore d’un régime connu depuis longtemps dans le service des bureaux. Par ailleurs, la journée de repos hebdomadaire doit désormais être octroyée entre deux nuits libres.

Juin 1926 - La durée du congé annuel est fixée à trois semaines dans toutes les administrations. Elle était précédemment de quinze jours dans la Douane.

3 août 1926 - Une loi autorise le gouvernement à procéder à toutes suppressions ou fusions d’emplois ou de services. Dans le cadre de cette politique, la direction générale allège fortement son implantation le long des côtes. Il en résulte une réduction globale d’un peu plus de 12 % des effectifs du service des brigades.

6 octobre 1926 - Dans ce cadre, un décret porte modification de la réglementation relative à l’impôt sur le sel. Ce texte réforme profondément des méthodes de perception et de surveillance héritées de la Ferme générale. On renonce à contrôler en permanence les marais salants ; on substitue au contrôle systématique des déclarations déposées lors de chaque sortie des salins, une méthode de vérification souple reposant sur des interventions espacées, mais approfondies.

La réduction d’effectifs induite par cette réorganisation conduit corrélativement à supprimer les directions des douanes de Montpellier et de La Rochelle, mais on reviendra sur cette mesure dès 1931-1932.

Même date - Un autre décret simplifie les formalités de dédouanement. Il permet notamment d’admettre des déclarations pour conformes sans contrôle physique des marchandises.

Juin 1927 - Les caisses de secours créées au début du siècle par les différentes amicales envisagent de se réunir au sein d’une Union mutualiste réservée aux adhérents des trois syndicats des douanes actives, des douanes sédentaires et des officiers, eux-mêmes réunis au sein d’une Fédération douanière. L’un des objectifs poursuivis consiste à participer au partage de la fraction du produit des saisies attribuée aux « œuvres d’assistance intéressant le personnel des douanes ». Ne bénéficie alors de cette subvention que l’Œuvre des orphelins des douanes qui a été créée durant la Grande Guerre. Afin de ne pas léser les orphelins, les syndicats font de l’accroissement de la part des saisies réservée aux œuvres d’assistance un préalable à la création de l’Union mutualiste.

1928 - La mécanographie est utilisée pour le dépouillement statistique des déclarations, dépouillement dont la centralisation avait été amorcée au début des années vingt. Cette mesure implique la modification du système d’élaboration des statistiques du commerce extérieur. Elle entraîne aussi un renforcement du personnel féminin spécialisé dans cette tâche. Après les « dames contrôleuses à la statistique commerciale » et les « dames auxiliaires à la statistique commerciale » (1920-1926) apparaissent les « dames machinistes ».

1929 - Une décision ministérielle approuve un règlement relatif à la rémunération des opérations de dédouanement effectuées à la demande des usagers en dehors des heures normales d’ouverture des bureaux ou en dehors des lieux normalement prévus.

1930 - Le budget de 1930 permet à la direction générale des Douanes d’établir un programme d’acquisition de vedettes de croisière, programme qui sera renforcé en 1935.

Par ailleurs, le Parlement adopte le principe d’un programme pluriannuel d’amélioration des équipements immobiliers (bureaux, casernes) de l’administration des Douanes. Une première tranche de crédits est votée. Deux autres suivront, mais l’exécution du programme sera ensuite interrompue.

1930-1933 - Partisan d’une « démilitarisation » complète des brigades, le Syndicat du service actif suggère à la direction générale de transformer l’uniforme afin d’en réduire le coût. La proposition séduit les services gestionnaires. Elle consiste à adopter pour le pantalon le bleu-marine déjà utilisé pour la vareuse et à supprimer la bande garance, caractéristique du corps des douanes. Mise en vigueur en 1930, cette réforme suscite très vite l’hostilité. À la demande du personnel, l’ancien uniforme sera rétabli en 1933.

Cette même année 1930, le régime de l’habillement est modifié au regard des modalités d’utilisation des indemnités de première mise et d’entretien servies au personnel. Au lieu d’être versées sur des comptes individuels au débit desquels les officiers devaient porter les frais d’acquisition de tenues d’uniforme (régime institué en 1921), les indemnités sont désormais directement versées aux bénéficiaires. Ceux-ci doivent se fournir auprès de maisons de commerce agréées par la direction générale. À partir de 1933, ils seront autorisés à s’adresser à des tailleurs de leur choix, mais les tissus utilisés devront provenir de fournisseurs agréés.

Juin 1931 - Une limite d’âge supérieure de 58 ans est instituée pour le personnel des brigades non officier et de 60 ans pour les officiers. La loi de finances de 1932 abrogera cette disposition en fixant uniformément à 55 ans la limite d’âge des personnels appartenant à des corps classés « service actif » (catégorie B de la législation sur les retraites).

3 juillet 1933 - Un concours spécial annuel permet aux commis d’accéder au grade de contrôleur. Cette mesure met fin au litige, né de la suppression, en 1927, de toute possibilité de passage du cadre secondaire au cadre principal des bureaux par la voie d’un examen ou concours interne.

27 décembre 1933 - La loi tire les conséquences des sentences arbitrales rendues par la Cour de justice internationale de La Haye relativement au litige opposant, depuis plus de 10 ans, la Suisse et la France à propos des zones franches conventionnelles du Pays de Gex et de la Haute-Savoie, zones franches dont le gouvernement français a décidé unilatéralement la suppression. La Cour a donné raison à la Confédération, tout en reconnaissant la pleine souveraineté de la France dans les zones concernées pour tout ce qui est étranger à la Douane, notamment pour les mesures fiscales. Le service s’installe dès lors d’une part à la limite extérieure des zones (frontière fiscale) et d’autre part à la limite intérieure de ces zones (frontière douanière).

5 mai 1934 - La politique de réduction des effectifs des administrations menée par le cabinet Laval ampute la Douane de 1 950 agents dont 1 650 appartenant au service des brigades.

12 juillet 1934 - Le même gouvernement ayant décidé de réduire de 10 % les traitements des fonctionnaires, une grève d’une heure est largement suivie par les agents des douanes. Des sanctions allant dans quelques cas jusqu’à la révocation sont prononcées. Ces peines seront amnistiées par la suite.

1934 - De nouveaux moyens légaux sont mis en place pour lutter contre une fraude en expansion : on accroît la profondeur du rayon des douanes sur les frontières terrestres et le long des côtes ; la qualification pénale de certaines infractions est aggravée ; une présomption légale de contrebande frappe certaines marchandises « sensibles » dont l’origine régulière ne peut être attestée, y compris à l’intérieur du territoire douanier ; des contrôles peuvent être opérés dans les écritures des expéditeurs et des destinataires de marchandises alimentant un commerce international.

30 octobre 1935 - La découverte au port du Havre d’un trafic frauduleux organisé, avec la complicité de fonctionnaires des douanes, par des commissionnaires en douane (transitaires), détermine la direction générale des Douanes à assainir cette profession. Par décret-loi, un statut des commissionnaires en douane est institué. Désormais, la possibilité d’accomplir pour autrui les formalités en douane sera subordonnée à un agrément ministériel révocable. Une chambre de discipline sera appelée à assurer, sous le contrôle de l’administration, l’autodiscipline de la profession. Celle-ci devra par ailleurs constituer un fonds de garantie pour couvrir les créances du Trésor à l’encontre des commissionnaires en douane.

Novembre 1935 - Le Syndicat des sous-officiers et celui des agents du cadre supérieur annoncent la création d’une Mutuelle générale des douanes ouverte à tous les agents sans obligation d’affiliation syndicale. Ils demandent à bénéficier des 10 % des saisies réservés aux œuvres d’assistance. Favorable à la création d’une mutuelle asyndicale, la direction générale fait porter de 10 à 12 % la part des saisies revenant aux œuvres d’assistance et attribuer les 2 % supplémentaires à la Mutuelle générale. Cette affaire suscite une vive polémique. Elle incite les syndicats majoritaires à réaliser la fusion de leurs œuvres mutualistes particulières et à réclamer pour leur Union mutualiste le bénéfice de la répartition des 2 %. Cette requête ne sera agréée qu’en juillet 1936, sous le gouvernement de Front populaire, la part revenant aux mutuelles lors de la répartition du produit des saisies étant portée à 10 %.

La dualité de mutuelles subsistera jusqu’en 1941, époque à laquelle la suppression des syndicats par le gouvernement de Vichy conduit à leur fusion. Après la Libération, les représentants des syndicats affiliés à la CGT ou à FO, majoritaires à l’assemblée générale de la Mutuelle en firent modifier les statuts. L’adhésion à la Mutuelle fut subordonnée à l’appartenance aux syndicats ci-dessus. Cette mesure entraînera la reconstitution de la Mutuelle générale asyndicale. Il faudra attendre 1971 pour que la réunification des mutuelles intervienne.

Janvier 1938 - Création du Service de répression des fraudes douanières (SRFD). La direction de Paris-SRFD se substitue à la Division des enquêtes de la direction de Paris, créée en 1932. Cette mesure fait suite au détachement d’officiers de police judiciaire auprès de la Division des enquêtes (1935), à la transformation de celle-ci en direction autonome (1936), ainsi qu’à la création, au sein de la direction générale, d’un « Bureau de la répression des fraudes douanières » (1937).

Le SRFD, dont l’importance croîtra au fil des années, deviendra Direction nationale des enquêtes douanières, puis Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).

1^er mars 1938 - Ouverture à Montbéliard de l’École des préposés. Fermé en septembre 1939, cet établissement ne réouvrira qu’en 1946. En 1951, il prendra l’appellation d’École des brigades des douanes.

8 avril 1938 - Le statut des agents des brigades fait l’objet d’une réforme importante très bien accueillie par le personnel. De nouveaux grades (notamment chef de poste et agent spécialisé) sont institués ; ils doivent se substituer, à terme, aux grades préexistants. Dès 1938, 30 % des sous-officiers et préposés sont intégrés dans ces nouveaux grades et bénéficient ainsi d’une augmentation de traitement allant de 15 à 20 %.

Septembre 1939 - La déclaration de guerre entraîne la mise en activité du corps spécial militaire des douanes.

Les sièges des directions de l’Est se replient à l’intérieur.

Une partie des services centraux est transférée à Chinon, l’échelon correspondant étant dissous après l’armistice.

Sous la présidence du directeur général est créé, avec l’appui de toutes les organisations corporatives, le Comité d’entraide de la famille douanière qui apportera une aide aux prisonniers et victimes de guerre jusqu’en 1945.

Juin 1940 - Le directeur général suit le gouvernement à Bordeaux, puis Vichy. Il est de retour à Paris en juillet.

1940-1944- L’organisation des services extérieurs est profondément affectée par les événements de guerre, en zone occupée d’abord, puis sur l’ensemble du territoire.

À partir de 1943, mais principalement en 1944, les bombardements alliés font des victimes dans les rangs du personnel et détruisent des installations. Les faits les plus graves se produisent le 27 mai 1944 quand la caserne de Marseille est en grande partie détruite, et surtout le 30 mai, à Rouen, lorsque 40 fonctionnaires des douanes périssent sous les décombres de la direction.

1947 - Création de l’École nationale des douanes qui accueille à Paris, dans des locaux provisoires, la première session d’inspecteurs-élèves. Cet établissement s’installera à Neuilly-sur-Seine en 1950.

1950 - Création de la Direction des écoles qui réunit le Service des examens et concours, les deux écoles de Neuilly et Montbéliard, ainsi qu’une école par correspondance préparant aux concours internes. En 1977, cette structure prendra l’appellation de Direction nationale du recrutement et de la formation professionnelle (DNRFP).

1959 - Création à Agay d’une école radio-marine destinée à la formation du personnel maritime. Cette mesure a été rendue indispensable, car le parc naval de la Douane, mis entièrement hors service au cours des hostilités, est en voie de reconstitution. Les années 1950 ont vu notamment le lancement de plusieurs vedettes garde-côtes de haute-mer.

1960 - Des investissements sont engagés en vue de la création d’un parc aérien composé d’hélicoptères, de monomoteurs, puis de bimoteurs.

Ces équipements vont permettre la constitution d’un service aéro-naval assurant une surveillance plus efficace des côtes et le contrôle des aérodromes secondaires.

1960-1980 - Afin de répondre à l’expansion des échanges internationaux, à l’évolution des modes de transport et, plus généralement, aux exigences de l’économie, la Douane est conduite à modifier profondément son implantation territoriale, à mettre au point de nouvelles procédures et de nouvelles méthodes.

1960 - Le concours d’inspecteur élève est ouvert pour la première fois aux candidats de sexe féminin.

1965 - Les écoles de Montbéliard et Agay sont fermées et leurs activités transférées à La Rochelle.

1970 - Le service des brigades est ouvert au personnel féminin, mais seulement dans un corps spécifique - celui des assistantes - assimilé hiérarchiquement aux préposés. Les femmes auront accès aux corps classiques quelques années plus tard à la faveur de l’établissement de statuts particuliers communs aux agents des bureaux (service de contrôle des opérations commerciales) et aux agents des brigades (service de surveillance).

1976 - Le Système d’ordinateur pour le fret international aérien (SOFIA) est mis en service aux aéroports d’Orly et Roissy-CDQ. Il est étendu, à partir de 1978, aux gares routières de la région parisienne, sous l’appellation de Système d’ordinateur pour le fret international (SOFI), puis à la province, pour desservir dix ans plus tard une soixantaine de bureaux.

1981 - La Direction nationale des statistiques du commerce extérieur (DNSCE) quitte Paris pour Toulouse

1983 - Ouverture à Rouen d’une troisième école des douanes réservée à la formation des agents des catégories B et C des bureaux.

1993 - Ouverture du grand marché intérieur.

Les contributions indirectes sont rattachées à la direction générale des Douanes et Droits indirects.

Celle-ci transfère à la direction générale des Impôts l’assiette et le recouvrement de la TVA en régime intracommunautaire. Le contrôle de cette taxe est assuré conjointement par les deux directions.

La suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté conduit l’administration à réaménager son implantation territoriale.

1994 - le trafic d’articles contrefaits est assimilé à la contrebande.

La politique douanière et le contexte international

25 juin 1920 - Création d’un impôt sur le chiffre d’affaires perçu à l’importation sous forme d’une « taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires ». À travers diverses modifications (taxes uniques, taxe à la production, taxe sur les transactions et sur les prestations de services), cet impôt donnera naissance, quelque trente années plus tard à la taxe à la valeur ajoutée.

Mars à septembre 1921 – Le retard apporté par l’Allemagne à s’acquitter des « réparations » auxquelles l’a condamnée le traité de Versailles entraîne des sanctions des alliés anglo-belgo-français. Des droits de douane sont instaurés aux entrées et sorties des territoires occupés (Rhénanie) et perçus comme gages par les États créanciers. L’administration allemande coopère sous contrôle de fonctionnaires des douanes des trois pays alliés. Ces sanctions sont suspendues au bout de quelques mois.

Janvier 1923 à décembre 1924 - Le gouvernement allemand se déclarant hors d’état de faire face à ses engagements, l’opération de 1921 est rééditée, mais avec inclusion de la Ruhr qui est occupée militairement. La résistance passive opposée par les administrations allemandes contraint Belges et Français (les Anglais s’étant désolidarisés) à mettre en place une administration douanière avec des auxiliaires de toutes origines encadrés par des fonctionnaires des douanes belges et français, la France fournissant l’essentiel des effectifs.

11 janvier 1925 - Après une période transitoire de 5 ans, la Sarre entre en union douanière avec la France selon les stipulations du traité de Versailles. Un millier de fonctionnaires des douanes françaises serviront dans ce territoire jusqu’à ce que le plébiscite de 1934 mette un terme à l’union douanière franco-sarroise.

17 août 1927 - La hausse considérable des prix a rendu inopérante la protection assurée par un tarif douanier à assiette spécifique. Des palliatifs (surtaxes ad valorem, coefficients mobiles de majoration des droits) sont expérimentés à partir de 1919.

Le gouvernement, pressé de conclure une convention commerciale avec l’Allemagne et ayant besoin à cet effet d’un tarif révisé, bouscule le Parlement et en obtient le pouvoir temporaire de modifier le tarif. Comme en 1860, un « coup d’Etat douanier » permet une révision tarifaire.

30 mars 1928 - Une loi définit les régimes économique, douanier et fiscal des produits pétroliers. L’administration des Douanes est chargée de sa mise en œuvre et elle conforte ainsi pour une très longue période son implantation dans les ports pétroliers, les stations de raffinage et de stockage.

1930-1931 - La crise économique provoque le retour à des mesures de contrôle du commerce extérieur (contingentement des importations, surtaxe compensatoire de l’écart des changes) et de contrôle des changes (clearing).

1936-1938 - L’aide clandestine apportée aux Républicains espagnols nonobstant la politique de non-intervention conduit la direction générale des Douanes à faciliter, sur ordre du gouvernement, des violations de l’embargo.

Septembre 1939 - En application de la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la Nation en temps de guerre, le contrôle général du commerce extérieur et le contrôle des changes sont institués.

Les dispositions initiales connaîtront de nombreuses modifications, mais le système demeurera en place dans ses grandes lignes pendant environ un quart de siècle.

12 septembre 1947 - Création par 13 pays d’Europe d’un Groupe d’études pour l’union douanière européenne dont le siège est établi à Bruxelles et qui met en place, l’année suivante, un Comité douanier.

Les travaux de ce comité débouchent, le 15 décembre 1950, sur la signature de trois conventions internationales portant respectivement sur la nomenclature pour la classification tarifaire des marchandises, sur la définition de la valeur en douane et sur la création d’un Conseil de coopération douanière (CCD).

Ce dernier a été à l’origine de nombreuses recommandations et conventions internationales. Réunissant la plupart des administrations douanières, il a pris l’appellation d’Organisation mondiale des douanes.

30 octobre 1947 - Signature à Genève de l’acte baptisé Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). L’objectif poursuivi est la libération progressive des échanges internationaux. L’histoire du GATT est jalonnée de grandes réunions telles que les négociations Dillon en 1960-1961, les négociations Kennedy en 1964-1967, les négociations Nixon en 1973-1979. En 1993, le GATT a donné naissance à l’Organisation mondiale du commerce.

16 avril 1948 - Création de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) qui deviendra, en décembre 1960, à la suite de l’adhésion des États-Unis et du Canada. l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Sur les recommandations de l’OECE, la France s’engage dans une opération de libération de ses échanges, opération que la situation économique l’amènera à suspendre temporairement au début des années 50.

Septembre 1948 - Le gouvernement procède par décret à la promulgation d’un nouveau tarif des douanes. Il est mis simultanément un terme à la suspension générale des droits de douane édictée après la Libération.

Le nouveau tarif a pour caractéristique principale de substituer la taxation ad valorem à la taxation spécifique. Cette réforme a des incidences très importantes en matière de contrôle douanier.

18 avril 1951 - Création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) entre les Six (Allemagne fédérale, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas).

25 mars 1957- Le traité de Rome, qui entra en vigueur le 1^er janvier 1958, institue la Communauté économique européenne (CEE) entre les Six.

15 janvier 1959 - La convention de Genève relative au transport international par route (TIR) institue un régime de transit par véhicules agréés qui facilite le franchissement des frontières.

30 juillet 1961 - La Politique agricole commune (PAC) entre en vigueur.

14 janvier 1968 - Les Six adoptent un Tarif extérieur commun dans leurs relations avec les pays tiers.

1^er juillet 1968 - La période transitoire est achevée. L’Europe des Six a réalisé son union douanière.

2 février 1971 - Les prélèvements agricoles, les droits de douane et une part de la TVA sont affectés au budget communautaire dont ces perceptions deviennent des « ressources propres ».

1^er janvier 1973 - Avec l’adhésion du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni, l’Europe passe à 9 membres. Des mesures transitoires sont prévues pour les relations entre les Six et les nouveaux membres.

13 mars 1979 - Le Système monétaire européen entre en vigueur (SME).

14 juin 1985 - Signature de l’accord de Schengen.

1^er janvier 1986 - Avec l’entrée dans la CEE de l’Espagne et du Portugal, après celle de la Grèce en 1981, l’Europe compte 12 membres.

1^er janvier 1988 - Une nouvelle nomenclature pour la désignation et la codification des marchandises, élaborée par le CCD, entre en vigueur dans 40 pays.

7 février 1988 - Traité de Maastricht qui établit les bases d’une Union économique et monétaire, et entre en vigueur le 1^er novembre 1993.

1^er janvier 1993 - Entrée en vigueur du Marché unique dont la réalisation avait été fixée par l’Acte unique européen des 27-28 février 1986.

1^er janvier 1995 - Adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède à l’Union européenne.