PRESENTATION DU TEXTE ET DE SON AUTEUR

(Extrait)

En 1966, à 87 ans, Georges Denoix, né en 1878, inspecteur des finances, directeur du Budget et du Contrôle financier de 1919 à 1925 entreprend d’écrire ses Mémoires. Ceux-ci sous-titrés en langue d’oc, en vieux dialecte périgourdin, « Al loun del Sendarel » (Au long du sentier) comportent six chapitres et 157 pages. Le premier porte sur sa famille et son enfance dans le Périgord ; le deuxième sur ses études à Paris et son entrée dans la vie professionnelle c’est-à-dire au ministère des Finances en 1901 comme rédacteur puis comme inspecteur des finances en 1906 ; le troisième sur ses activités d’abord à la direction générale de la Comptabilité publique où il entre en 1912 comme chargé de mission et qu’il quitte en 1919 comme directeur adjoint chargé des services du budget et ensuite à la direction du Budget et du Contrôle financier dont il est le premier directeur ; le quatrième chapitre décrit ses chasses ; le cinquième ses campagnes militaires entre 1914 et 1916 ; le sixième, intitulé post-scriptum, en cinq pages seulement évoque ses activités dans les affaires après son départ de la fonction publique en 1925 pour la direction des services financiers de la Compagnie française Thomson-Houston puis en 1928 de la filiale Alsthom où il restera détaché jusqu’à sa retraite en 1939.

Nathalie Carré de Malberg

EXTRAIT DES SOUVENIRS DE GEORGES DENOIX

Première partie : Directeur du Budget, 1919-1924 : un poste en  « rodage »

La direction du Budget et du contrôle financier, fille de la direction générale de la Comptabilité publique

Au printemps de 1918, je fus nommé Directeur adjoint de la Comptabilité publique et chargé des services du Budget. Si bien que, l’année suivante, en juillet 1919 Privat-Deschanel ayant quitté définitivement l’administration après une carrière aussi brillante que mouvementée et ayant été remplacé comme directeur général de la Comptabilité publique par Regard qui venait de l’Enregistrement, j’étais, un peu partout, considéré comme son véritable successeur. Dès la rentrée d’octobre, le ministre Klotz me dit qu’il allait avoir la possibilité de nommer Regard sous-Gouverneur du Crédit foncier et qu’il envisageait de me nommer moi-même Directeur général. Je n’hésitai guère à lui dire qu’à mon avis la question méritait réflexion et le lendemain, je lui donnai ma conclusion. La Direction générale de la Comptabilité publique englobait en réalité deux services distincts et très différents, l’un surtout d’études où s’élabore et se définit l’ensemble de la politique financière en liaison avec la politique générale de l’État – c’était le budget avec le contrôle général financier – l’autre, tout d’exécution, c’était la direction des comptables publics et la présentation des comptes généraux à la Cour des comptes. Cette concentration de deux services aussi différents répondait certes à une conception théorique fort logique et réalisable au xix^e siècle (surtout à son début)[1]. Avec le développement des attributions du Parlement en matière budgétaire et l’expansion progressive du rôle de l’État, elle devenait de plus en plus anachronique ; enfin les désorganisations profondes résultant de la guerre exigeaient dans les deux domaines de la Comptabilité publique des efforts intenses et prolongés pour remettre la machine en marche régulière. En conclusion, je dis au ministre que s’il préférait ne pas soumettre aux Chambres un projet de loi supprimant un poste de Directeur général et créant deux emplois de Directeur, je ne refuserais pas l’honneur qu’il voulait bien me faire de me nommer Directeur général, que je m’efforcerais de trouver un adjoint capable de se charger au mieux des comptables du Trésor mais que j’aurais plus de chance de me tuer à la tâche que je n’en aurais eue de tomber au Champ d’Honneur si j’étais resté au front en 1916. J’ajoutai que, malheureusement, le résultat technique serait moins bon que si ma proposition de scindement de la Direction générale était adoptée.

Le lendemain de cette conversation, les Chambres étaient saisies du texte modifiant les cadres du ministère des Finances et le votaient rapidement sans difficulté, les deux commissions s’étant immédiatement rendu compte de son utilité. Un seul incident de séance au Palais Bourbon. Un député colonial, dont j’ai oublié le nom, connu pour son étroitesse d’esprit, crut devoir insinuer que la création d’une direction du budget était faite dans l’intérêt d’un fonctionnaire. Il se fit vertement rabrouer par le Président de l’Assemblée, Raoul Péret, qui avait été Président de la Commission des Finances et qui lui dit qu’il n’avait pas le droit de parler ainsi alors que chacun savait qu’il s’agissait d’un haut fonctionnaire ayant donné maintes preuves de compétence et de dévouement et qui en donnait précisément une nouvelle de son désintéressement.[2]

L’intérêt de choisir la Direction du budget :

Le 20 novembre 1919 un décret me nommait Directeur du Budget et du Contrôle financier. En même temps mon vieil ami Dartiguenave était fait Directeur de la Comptabilité publique. Il ne devait occuper ce poste que six mois environ et y être remplacé par Jouasset puis par Guiraud qui n’y firent guère plus long feu, enfin par mon camarade Guérin qui, je l’ai déjà dit, je crois, y resta assez longtemps pour réussir à faire établir aussi correctement que possible, les comptes des années de guerre et à remettre en marche normale la lourde machine comptable de l’État.

En ce qui me concernait, j’avais dit au ministre que j’étais à sa disposition, pouvant prendre l’une quelconque des deux directions que je connaissais l’une et l’autre pour en avoir eu successivement la charge en qualité de sous-Directeur ou de Directeur-adjoint. Il m’avait interrompu aussitôt : « il n’y a pas de question. Pour vous c’est le budget. Voici un an qu’en fait vous le dirigez. Vous êtes apprécié comme tel par les Commissions législatives. Les vieux caïmans de celle du Sénat ont même reporté sur vous l’amitié qu’ils avaient pour votre père. Vous savez bien que je trouverai un autre bon inspecteur des Finances pour se charger des Trésoriers généraux. C’est décidé ».

Cette solution avait d’ailleurs mes préférences. Il est certes toujours très intéressant de diriger une grande administration que l’on sent vivre et réagir comme un être animé dont on règle les réactions. Cependant, le Directeur de la Comptabilité publique n’avait guère qu’une action technique, ses agents d’exécution dépendaient, pour leur carrière, leur avancement, d’une autre Direction du ministère, celle du Personnel. Celle-ci faisait naturellement état des notes professionnelles des fonctionnaires et des exigences du service, mais elle était obligée de tenir compte aussi des influences politiques s’exerçant en général par l’intermédiaire du Cabinet du Ministre.

Le métier de Directeur du budget:

Le métier de Directeur du Budget est d’un intérêt passionnant. Rien ne se passe dans les rouages de l’État, à peu près rien d’important dans la vie économique et politique du pays sans avoir quelque répercussion budgétaire. Et, comme le ministre ne peut s’occuper personnellement des milliers de questions à débattre avec toutes les administrations c’est le Directeur du Budget qui est toujours sur la brèche (je dis sur la brèche car il s’agit le plus souvent de la « défense » des deniers publics) et il doit y être « de sa personne » car il ne peut en général se faire remplacer par un sous-ordre pour discuter avec les hauts représentants des autres administrations. Son bureau de la rue de Rivoli donnant, à l’extrémité du corridor du Nord, sur la pelouse que l’on appelait jadis le Jardin de la Dauphine, est en même temps un poste d’observation sur la vie économique, politique, administrative, diplomatique et financière de la nation et, encore une fois, un poste de combat au centre d’une ruche en perpétuel travail.

Je devais y passer les cinq ou six années les plus actives de toute ma carrière. Et c’étaient les années de 1919 à 1925, c’est-à-dire celles qui suivirent immédiatement la Grande Guerre qui, de 1914 à 1918 avait mobilisé pour la bataille la plus grande part des forces économiques du pays et profondément ravagé huit ou dix de nos départements les plus productifs.

Les grands principes budgétaires:

Le budget, nous avait appris M. Stourm, prestigieux professeur de l’École des Sciences politiques, est l’acte législatif annuel par lequel sont prévues et autorisées toutes les recettes et dépenses de l’État ; annualité, unité et universalité sont ses trois qualités essentielles. L’annualité oblige tous les rouages de l’État – Parlement, Gouvernement, Administration – à tourner rond, si j’ose dire, en ne perdant jamais de vue la situation économique et financière du pays dont ils portent la responsabilité.

L’unité et l’universalité sont essentielles afin que l’on ait l’assurance, quand le budget est en équilibre, que c’est l’ensemble complet des finances de la nation qui est bien équilibré et que quelque déficit, véritable perte de substance vitale ne se dissimule pas dans un recoin dérobé des administrations publiques.

(C’est cette notion d’équilibre qui est, en réalité, fondamentale[3]. Aussi n’est-ce pas sans une vive appréhension que j’ai vu ces tout derniers temps – en 1965 – préconiser en haut lieu le rétablissement de l’impasse – pour ne pas dire du déficit – dans le but d’encourager l’expansion de la production. Je sais trop ce qu’il en coûte de remonter ensuite le courant et de rétablir chez nous et au dehors la confiance qu’exigent la stabilité vitale de la monnaie et le crédit de l’État !).

Réaménager l’édifice financier français:

En 1919 tout, à cet égard, était encore sens dessus dessous, aussi bien dans la forme que dans le fond des choses. Quand, pendant l’été de 1924 je rédigeais l’exposé des motifs du projet de budget de 1925 – mon chant du cygne pourrais-je dire – je pus écrire au nom du Gouvernement : « le projet de budget que nous vous présentons groupe dans un cadre unique l’intégralité des charges qui incomberont à l’exercice 1925. Ces charges s’élèvent à 33 490 millions de francs. Les prévisions de recettes qui ressortent à une somme légèrement supérieure sont exclusives de toute ressource d’emprunt ».

Un peu plus loin, le même exposé des motifs faisait une sorte de résumé de l’histoire de nos budgets des dix années de 1914 à 1924.

« Voici en raccourci, y lisait-on, le chemin parcouru depuis le début de la guerre. De 1915 à 1917, il n’a été, en fait, dressé aucun budget. Les lois de finances de 1918 et de 1919 ont eu pour seul objet les services civils ordinaires, les dépenses exceptionnelles et les dépenses militaires continuant, au cours de ces deux exercices, à être couvertes par des douzièmes provisoires trimestriels. Quarante milliards sur cinquante étaient mis à la disposition des services suivant des procédures de fortune. Dans une extrême diversité de comptes figuraient pêle-mêle des dépenses de toutes catégories : dépenses ordinaires, dépenses extraordinaires, dépenses de guerre ou de liquidation de guerre, dépenses de réfection de notre outillage, dépenses dites recouvrables en vertu des traités de paix, dépenses d’Alsace et de Lorraine, dépenses de services divers enregistrées dans de multiples comptes spéciaux du Trésor. C’est en 1920 que fut faite la première tentative sérieuse en vue de réaménager l’ensemble de notre édifice financier. »

L’équipe de George Denoix à la direction du budget:

La mobilisation générale dès 1914 et l’absence de recrutement administratif au cours de la guerre avaient réduit à quelques unités le personnel de ma direction. Il y avait encore heureusement Susane, le Chef de bureau du budget, gardien de la tradition. D’origine lorraine, patriote ardent, il avait pleuré de rage quand, en 1914, Privat-Deschanel s’était formellement opposé à son départ aux armées ; on l’avait de justesse empêché de s’engager clandestinement dans l’infanterie. Il devait se tuer à la besogne et mourir en 1926 six mois après m’avoir succédé. En juillet 1925, à Vaux-les-Moulins, près de Metz, je pus attester, sur sa tombe de famille, qu’il était, comme il l’eût voulu en 1914, réellement tombé au champ d’honneur.

Il avait encore deux ou trois collaborateurs d’une réelle valeur et de quelque expérience dont Charra – qui devait, par la suite, accomplir une brillante carrière administrative. Pour garnir nos cadres, nous pûmes heureusement écrémer – avec la complicité de mon ami Trémeau, directeur du personnel – les premières promotions de rédacteurs stagiaires d’après guerre. C’est ainsi, notamment, que je me souviens d’avoir accueilli tout jeunes Gourdin et Jardel. Le premier se fit très vite apprécier pour avoir une plume particulièrement élégante et alerte ; il devait lui aussi devenir plus tard directeur du Budget et finir sa carrière dans une grosse trésorerie générale. Celle de mon compatriote Jean Jardel devait être plus spectaculaire : brillant combattant (engagé volontaire), reçu des premiers au concours des rédacteurs trois mois après sa démobilisation, il franchit rapidement, grâce à ses titres militaires et à ses qualités de toutes sortes, les premiers échelons de la hiérarchie, fut nommé directeur du Budget quand Bouthillier devint le ministre des Finances de Vichy et, au départ de du Moulin de la Barthète, nommé secrétaire général du Chef de l’État, le Maréchal Pétain, ce qui lui valut, à la libération de s’apercevoir que la Roche Tarpéienne est toujours près du Capitole même, parfois, pour les meilleurs serviteurs de la Nation.

Nous fîmes aussi appel à l’Inspection des Finances qui voulut bien me procurer des collaborateurs de haute valeur : de Margerie, Farnier et Fournier qui furent quelque temps et successivement mes sous-directeurs. Mais les deux premiers me furent trop vite enlevés par le cabinet du ministre d’où ils s’envolèrent vers d’autres destinées. Le premier devait devenir directeur général des Contributions indirectes et secrétaire général du Crédit Lyonnais, le second président-directeur général du Comptoir d’Escompte. Quant à Fournier, qui était là à mon départ en 1925, il succéda six mois plus tard à notre cher Susane et fit la brillante carrière que l’on sait : Gouverneur de la Banque de France, président de la SNCF puis de la Société Nationale d’Investissement, etc.

Il fallut aussi faire appel, pour des missions et des temps plus ou moins limités, à divers autres inspecteurs des finances et à des agents de régies financières et même à un conseiller référendaire de la Cour des Comptes que le ministre et moi-même dûmes enlever de vive force au Président Payelle et surtout au Procureur général Maurice Bloch qui nous opposaient le principe, à leurs yeux, sacré, d’après lequel les magistrats juges des comptes ne doivent jamais participer à l’administration. Je m’entendis fort bien avec Louis de Fouchier, le jeune magistrat en question, avec lequel nous mîmes sur pied le projet de loi qui unifiait les multiples comptes spéciaux du Trésor créés pendant la guerre (ravitaillement, Marine marchande, etc.) et préparait leur disparition totale. Le vote de notre projet marqua un progrès sérieux dans la voie du rétablissement de l’unité budgétaire. Cela valait bien quelques manifestations de mauvaise humeur du procureur général (que je soupçonne de m’en avoir un peu voulu, inconsciemment, pour avoir servi loyalement, après lui-même, son rival Privat-Deschanel quand ce dernier lui avait été préféré par Caillaux pour le très haut poste de secrétaire général).

C’est avec cette équipe quelque peu mouvante et disparate, mais riche en matière grise et en volonté de travail que je poursuivis ma besogne

Les budgets ordinaire et extraordinaire

Une fois supprimés, immédiatement ou à terme, à partir de 1923, les comptes spéciaux du Trésor, véritables budgets occultes, restaient trois budgets : le budget ordinaire, le budget extraordinaire, et le budget des dépenses recouvrables en exécution des traités de paix.

Cette division n’eût pas uniquement des inconvénients et elle me paraît encore beaucoup plus claire que les distinctions que font aujourd’hui nos lois de finances (à en juger tout au moins par ce que nous en exposent nos journaux quotidiens, mes seules lectures en la matière).

Le budget ordinaire qui comprenait, honnêtement, toutes les dépenses normales et permanentes de l’État, fut, à partir de la deuxième année de guerre, constamment équilibré par des ressources – surtout fiscales – également normales et permanentes, de nouvelles taxes et des augmentations de taux de divers impôts étant au besoin votées pour assurer cet équilibre.

Le budget extraordinaire groupait les dépenses rendues temporairement nécessaires par les événements de guerre et qui devaient disparaître au plus tôt. Exemple : indemnités aux petits propriétaires mis dans la gêne par le moratoire des loyers. En regard de ces charges étaient inscrites à ce budget les recettes également éphémères tel le produit de l’impôt sur les bénéfices des marchés de guerre. Le déficit était, naturellement, comblé par l’emprunt. Ainsi le projet de budget extraordinaire de 1921 prévoyait 5 498 millions de charges et, exactement, le même montant de recettes dont 2 870 millions d’emprunt. L’avantage de l’existence d’un tel budget était de mettre en évidence, en quelque sorte au pilori, les dépenses que les administrations, le Gouvernement et le Parlement avaient le devoir strict de supprimer aussitôt que les circonstances générales le permettraient (trop souvent les pouvoirs publics ont eu la faiblesse de laisser se perpétuer des législations – ainsi celle sur les loyers – nées de la guerre et justifiées à leur naissance mais dont la pérennité produit des effets néfastes… mais ceci est une autre affaire).

«Le Boche paiera»

Le budget dit des dépenses recouvrables en exécution des traités de paix répondait également à une idée juste mais aussi à une totale et dangereuse illusion. Ce qui était juste c’est que la France, champ de bataille et principale victime de la Grande Guerre était dans l’impossibilité absolue de réparer ses ruines par l’impôt. L’illusion, c’était de croire que l’Allemagne, qui était presque intacte cependant, allait tout payer. « Le Boche paiera » avait même dit Klotz un jour au Palais Bourbon. En fait, le Boche y mit la plus criante mauvaise volonté. Mais il faut bien reconnaître qu’il était absolument impossible de transférer par le moyen d’un change de devises les sommes énormes que nécessitait la réparation des dommages subis par les personnes et par les biens. Un jour où je disais au brillant ministre des régions libérées qu’était André Tardieu que je ne pouvais admettre pour son budget la somme de crédits qu’il demandait parce qu’elle excédait nos facultés d’emprunt, « faites payer l’Allemagne » me dit-il. Je lui répliquai : « Mon cher ministre, cela dépend beaucoup plus de vous que de moi ». Il ne put que lever les bras au ciel.

On eût pu réduire quelque peu le montant des dépenses des réparations en amendant la loi sur les dommages de guerre votée en 1919, c’est-à-dire en pleine période d’illusion. Il y eût bien en cette matière quelques abus. Nombre de vieilles demoiselles du Nord se firent payer un Pleyel neuf pour remplacer un vieux piano désaccordé qui faisait l’ornement désuet de leur salon Louis-Philippard. Certaines bâtisses du Santerre ou de Champagne, abandonnées dès avant la guerre puis jetées bas par le bombardement, permirent à leurs propriétaires de construire des maisons modernes à Saint-Quentin, à Reims ou à Amiens. Les abus venaient, en général, de ce que l’indemnité était fixée d’après ce qu’aurait coûté « la reconstruction à l’identique » alors que cette dernière (c’eût été souvent absurde) n’était pas exigée. Nous fîmes de vains efforts, Charles de Lasteyrie étant ministre, pour faire amender la loi. Mais, mollement soutenus par le Président Poincaré qui ne pouvait oublier que ses électeurs meusiens étaient parmi les plus sinistrés et combattus par tous les représentants des régions libérées, socialistes compris, nous ne pûmes faire voter notre projet. Il eût été encore possible d’alléger la charge de la France en augmentant les réparations en nature. Mais là, nous nous heurtions aux défenseurs des producteurs nationaux qui, représentés par Loucheur dans le gouvernement, n’admettaient pas que la camelote allemande fût introduite en masse, enlevant du travail aux ouvriers et aux entreprises françaises (qui, pourtant ne pouvaient suffire à la besogne). La seule réparation importante qui fut faite en nature consista dans la remise en état du champ de bataille par les prisonniers allemands qui ne furent libérés qu’après avoir comblé les tranchées et refait quelques routes et voies ferrées dans la région des combats. Poincaré fit bien occuper la Ruhr, mais n’obtint pas un maravédis de plus. Peut-être cependant ce geste est-il à l’origine des plans Dawes et Yung qui devaient, un peu plus tard, nous valoir d’assez médiocres versements en espèces. En attendant, l’Allemagne connaissait progressivement les horreurs de l’inflation galopante qui devait la jeter dans les bras du führer…

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