LA CRITIQUE DE L'UNITÉ COMPTABLE

PAR MICHEL CHEVALIER EN 1836

Michel Chevalier - l'ami de Le Play et l'un des apôtres du saint-simonisme - publia en 1836 ses Lettres sur l' Amérique du Nord: elles contiennent beaucoup d'aperçus ingénieux (on devrait bien les rééditer). Cet ingénieur des mines - qui sera 'conseiller d'État et professeur au Collège de France - soutient quelques idées hardies: il dénonce la « fièvre d'unité' » et fait l'éloge de la province: « En France, depuis cinquante ans, nous sommes possédés d'une fièvre d'unité; unité et perfection sont pour nous devenues synonymes. Nous avons remis tout au creuset et nous avons tout refondu dans un moule unifome. Nous avons établi un système politique qui concentre la France dans Paris, et dans lequel il suffit d'une roue placée au centre, pour faire mouvoir les quatre- vingt-six roues départementales, les cinq cents roues d'arrondissements, et les quarante mille roues communales. A force d'exagérer les applications du grand principe d'unité, nous avons organisé la France comme si c'était, non un puissant royaume, mais une province d'un empire... » Et il voudrait bien « trouver une combinaison qui, sans rompre la centralisation, donnât aux provinces un peu de cette chaleur vitale qu'elles recherchent en vain, depuis qu'on les a coupées en tronçons par l'institution de quatre-vingt-six départements. N'est-il pas possible, dès à présent, de gouverner la France de manière à satisfaire les intérêts, les idées et les sentiments du Midi, sans faire violence au Nord(1) ? »

Chevalier critique fortement l'unité comptable qu'il considère comme un frein au développement économique(2) : « La machine joue trop lentement, elle exige le travail de trop de manœuvres. Elle est beaucoup plus simple en théorie qu'en fait. » Et il fait - ce qui montre quelque courage -l'éloge des caisses spéciales multipliées par les Américains ( caisses des canaux, caisses des Écoles, caisses de la dette publique), chacune des caisses ayant « ses capitaux séparés et ses revenus distincts ».Il oppose le principe de spécialité au principe d'unité, mis en place péniblement depuis 1800, et il ose critiquer notre système d'unité budgétaire: « A force d'unité dans nos finances, nous avons jeté une confusion d'un certain genre dans les services

publics. Les recettes du Trésor appartiennent trop à tous, et pas assez à chacun d'eux ». Michel Chevalier propose même (ce que personne n'a osé reprendre jusqu'ici(3)) de « scinder le budget en deux parties » : le budget des « services permanents », qui serait voté « tous les cinq ans », un budget extraordinaire, voté annuellement... Cette critique de l'unité comptable et budgétaire était hardie, elle montre combien on percevait nettement à cette date les maux d'une centralisation .financière exagérée et onéreuse.

DE L'UNITÉ ET DE LA SPÉCIALITÉ

Il s'en faut de beaucoup que je songe à blâmer l'institution des départements et le sentiment d'unité qui a présidé à leur création. Nous sommes naturellement unitaires. L'unité administrative est un grand avantage pour un pays où l'initiative du Gouvernement doit fréquemment et activement intervenir. La population française est assez une pour pouvoir être gouvernée dans Paris. Je crois cependant que dans beaucoup de cas nous avons exagéré le principe d'unité. Au lieu de nous borner à centraliser la France, nous l'avons concentrée et contractée pour ainsi dire en un seul point. Nous sommes quelquefois arrivés à ce résultat précisément en la morcelant; nouvelle preuve que les extrêmes se touchent.

Nos provinces représentaient un fait réel. Leur suppression complète a été éminemment favorable au succès de la Révolution; ce fut une mesure révolutionnaire; mais il est clair que l'organisation qui a succédé ralentit et fréquemment l'expédition des plus simples affaires. Il y a diverses améliorations que les départements entreprendraient s'ils étaient agglomérés ou associés sous quelques rapports, et que, isolés, ils ne tenteront pas. En matière d'instruction primaire, de communications et d'écoles industrielles ou agricoles, le concours des départements convenablement groupés produirait probablement d'heureux résultats. Dans les affaires militaires, qui exigent de la promptitude, on a été obligé d'établir des divisions qui comprennent plusieurs départements. Pour les affaires civiles, Napoléon avait senti le besoin d'organiser des sortes de provinces, sans détruire, bien entendu, les départements; à cette fin, il créa les sénatoreries; mais comme son gouvernement était tout militaire, cette institution n'eut jamais d'importance, et ne porta aucun fruit. Je conviens d'ailleurs que la réorganisation des individualités provinciales doit aller de front avec l'éducation politique du pays et le développement de ses habitudes d'affaires.

La diversité, ou, si l'on veut, la multiplicité est tout aussi bien que l'unité un des besoins de la nature humaine: elle doit trouver place dans les institutions politiques.

Nous vantons beaucoup en France notre comptabilité administrative, et en effet elle offre le rare avantage d'embrasser toutes les sources de revenu, et de comprendre toutes les dépenses du pays. Elle permet de se rendre compte minutieusement de tout et sous toutes les formes; scientifiquement elle est parfaite. Dans la pratique, il faut pourtant reconnaître qu'elle laisse à désirer. La machine joue très lentement, elle exige le travail de trop de manœuvres. Elle est beaucoup plus simple en théorie qu'en fait. Le système des Américains est différent. En France nous avons supprimé autant que possible les caisses spéciales; les Américains ne voient aucun inconvénient à les multiplier; ils tombent à cet égard dans l'excès contraire au nôtre. Ils ont à peu près dans chaque Etat la caisse générale, la caisse des canaux, la caisse des écoles primaires, la caisse de la dette publique, à quoi se joignent, dans l'État de New- York, la caisse littéraire, destinée à subventionner les académies, et la caisse des banques. Chacune de ces caisses a ses capitaux séparés et ses revenus distincts, qui sont administrés séparément par un comité spécial. Le fonds des écoles primaires, le plus considérable de tous, dans l'Etat de New-York, y est de dix millions.

Ces habitudes de spécialité, moins séduisantes, d'un point de Vue abstrait, que la règle de l'unité, et moins convenables pour l'ordre général des finances, présentent cependant des avantages. Chaque paiement exige dans le système américain moins de formalités et moins de temps. De plus, dans ce système, il y a garantie parfaite que tel ou tel service important ne sera pas négligé. Tant que la spécialité subsistera, il est clair, par exemple, que les canaux et l'enseignement primaire de l'État de New- York resteront dans un état prospère; car le nerf de la guerre ne leur manquera pas. Ils ont leurs fonds et leurs revenus à eux; c'est une propriété inaliénable, impossible à détourner au profit d'autres services. Il serait à désirer que le même usage subsistât pour nos lignes navigables, et que le produit des droits de navigation fût affecté à leur entretien. À force d'unité dans nos finances, nous avons jeté une confusion d'un certain genre dans les services publics. Les recettes du Trésor appartiennent trop à tous, et pas assez à chacun d'eux. Les allocations qu'ils reçoivent, remises en question tous les ans, dépendent trop des caprices du ministère ou des Chambres, et des préoccupations du moment, pas assez de leur besoin réel et de l'importance qui leur est réservée pour un avenir même prochain.

L'on remédierait à plusieurs des inconvénients de ce système absolu d'unité, en divisant le budget en deux parties; l'une, comprenant les services permanents, serait votée une fois tous les cinq ans, par exemple; l'autre, celle des dépenses extraordinaires, serait soumise au vote annuel des Chambres. Indépendamment de ce correctif, il serait bon d'admettre diverses réserves à la règle d'unité, et de ne pas absorber toutes les caisses spéciales dans le gouffre du Trésor public, sans spécialiser cependant autant que les Américains. On doit, par exemple, réclamer une exception en faveur de la Caisse des invalides de la Marine. Elle a survécu jusqu'à présent aux violentes attaques des puritains d'unité; mais rien ne garantit qu'elle ne sera pas quelque jour frappée de mort par un amendement improvisé. Ce serait une douleur pour nos marins, qui lui ont voué une sorte de culte, qui l'aiment de cet amour que le matelot porte à son bâtiment. La création d'un fonds des travaux publics me semble aussi indispensable.

La spécialité dans les services répond à un des besoins les plus vifs de la nature humaine; en politique, à l'esprit de corps; dans l'ordre moral, à la personnalité, aux sentiments de la famille et de la propriété. Pour les hommes, malheureusement trop rares, aux yeux de qui les considérations morales méritent la peine d'être pesées, même en matière administrative, ce sont là des raisons qui en valent d'autres. Dans tous les cas, il est sûr que la spécialité épargnerait beaucoup de formalités et d'écritures, et économise-rait beaucoup de temps. L'on se formerait difficilement une idée des jours et des mois qui se perdent par les délais que subissent les paperasses dans chacun des bureaux qu'elles ont à traverser, en vertu de l'unité absolue qui est instituée dans notre comptabilité et dans notre organisation administrative en général.

Notes

1. Lettres sur l'Amérique du nord, t. I, p. 183-185.

2. Ibid. ,« De l'unité et de la spécialité», note en annexe, p. 419-420.

3. Sauf le président Edgar Faure, qui avait lui aussi proposé (en 1973) de faire voter le budget tous les cinq ans.