L'argent de la justice Le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du XXIe siècle

Jean-Charles Asselain, Professeur émérite de sciences économiques à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV 

Presses Universitaires de Bordeaux

28 €

Ouvrage publié avec le soutien du Comité pour l'histoire économique et financière de la France

Les problèmes de la justice ont fait irruption à plusieurs reprises, ces derniers temps, au premier plan de l’actualité. La plupart d’entre eux, cependant, sont de vieilles connaissances.

La refonte de la carte judiciaire, le surpeuplement des prisons, les taux de récidive alarmants ont figuré bien souvent déjà à l’ordre du jour ; et les revirements de la politique pénale – entre libéralisation, durcissement, innovations – jalonnent les deux derniers siècles.

C’est cette histoire mouvementée d’une institution réputée conservatrice que l’on a voulu retracer ici, en prenant comme fil conducteur l’histoire du budget de la Justice. De la Révolution de 1848 à la Libération, de la Commune de 1871 à l’instauration de la Ve République, les grands événements de notre histoire politique ont presque tous laissé une empreinte visible sur les chiffres du budget. Mais l’approche budgétaire témoigne aussi et surtout d’une tension permanente entre besoins et ressources financières, qui fait obstacle à toute réforme d’envergure. Alors que l’« encellulement » des prisonniers était déjà sous la Monarchie de Juillet au cœur des débats sur le régime pénitentiaire, l’objectif minimum d’assurer une cellule individuelle à chaque détenu en maison d’arrêt paraît toujours aussi difficile à atteindre au seuil du XXI^e siècle.

INTRODUCTION: QUELLE APPROCHE DU BUDGET DE LA JUSTICE ?

Motifs et enjeux de la recherche

 Argent… Justice… Le rapprochement des deux termes a quelque chose de grinçant. Justice désigne d’abord un idéal. La justice est l’une des vertus cardinales. Mais c’est aussi une institution, qui ne vit pas de rien. Son existence de chaque jour dépend des choix budgétaires. Pourtant, alors que les « comptes du crime » ont donné lieu à de savantes recherches (qui parlent à l’imagination, mais reposent inévitablement sur des hypothèses parfois fragiles), le budget du ministère de la Justice – dont vivent aujourd’hui quelque huit mille magistrats, soixante mille détenus et leurs vingt-trois mille surveillants, auxquels s’ajoutent plusieurs dizaines d’autres catégories d’agents de l’État – ne fait l’objet que d’une attention épisodique, au gré de l’actualité. En principe, la publication de documents budgétaires multiples et détaillés est destinée à garantir la transparence des choix publics et à rendre possible le suivi de leur application effective. Et, si leur complexité les rend souvent impropres à cet effet pour qui ne dispose pas des compétences et moyens d’investigation de la Cour des comptes, du moins leur publication régulière depuis deux siècles devrait permettre de dégager une perspective historique, mettant en relief les jalons les plus décisifs de l’évolution séculaire. L’importance de certains budgets ministériels s’impose d’emblée aux yeux de tous, de par leur poids relatif dans le total des dépenses publiques : c’est le cas au premier chef pour le budget de la Défense Nationale, qui représente souvent à lui seul au XXe siècle un quart ou plus des dépenses de l’État. Un argument inverse peut être invoqué pour justifier l’étude du budget de la Justice : car c’est au contraire le décalage flagrant entre la modestie des crédits attribués au ministre de la Justice et l’importance sociale reconnue aux fonctions de son ministère qui constitue le cœur du problème. La prééminence honorifique reconnue au Garde des sceaux ne s’est jamais traduite en termes d’enveloppe financière. Au seuil de la Restauration, il n’existe encore que six ministères, mais le ministère de la Justice est le moins bien doté à l’exception des Affaires étrangères (il reçoit environ la moitié des crédits de la liste civile et de la famille royale). Et ce ministère régalien par excellence sera tour à tour distancé en termes budgétaires par la plupart des ministères de création plus récente, à commencer par celui de l’Instruction publique, qui le surclasse largement sous la IIIe République. Globalement, la part du budget de la Justice dans le budget de l’État subit un recul plus que séculaire, jusqu’au retournement de tendance des années 1970. Rien d’étonnant dès lors à ce que l’histoire de la Justice comme l’histoire des prisons soient émaillées de références à la pauvreté de l’institution et de ceux qui en vivent : sous-paiement des juges, misère des gardiens de prison, conditions de vie indignes imposées aux détenus.

Table des matières

INTRODUCTION : QUELLE  APPROCHE  DU  BUDGET  DE  LA   JUSTICE ?        

Motifs et enjeux de la recherche

Pauvreté de la Justice

Économiser !

L’approche budgétaire ; le budget comme « révélateur »

Motifs et justifications d’une approche historique du budget de la Justice

Actualité de la question budgétaire    

Cadre d’analyse et problématique centrale : une approche historique de long terme

Le cadre d’analyse : approche institutionnelle ou approche fonctionnelle ?

Directions d’analyse

L’axe central des problématiques : l’existence d’une politique de la Justice

Chapitre 1 : PRISE DE VUE. LE  BUDGET  DE  LA  JUSTICE  AU  SEUIL  DU  xxi^e SIÈCLE

I  Présentation des sources. L’exemple du budget pour 2004

II  La place du budget de la Justice dans le budget de l’État

III  Structure du budget de la Justice

IV  La Justice en action : priorités, objectifs, indicateurs de performance

V  Les acteurs : effectifs budgétaires, recrutement, rémunérations

VI  Dépenses pour l’avenir : formation et investissement

Chapitre 2 – QUESTIONS  DE  MÉTHODE   . LES  PIÈGES  DE  L’ANALYSE  BUDGÉTAIRE

I - Incertitudes globales

Le montant des dépenses budgétaires de l’État

Autres références globales : le PIB, les effectifs de la fonction publique

II Les discontinuités dans l’histoire du budget de la Justice

Frontières mouvantes et ruptures comptables

Points névralgiques : les incertitudes sur certains postes majeurs

III Degré de précision et économie de la recherche

CHAPITRE 3 : HIÉRARCHIE  DES  PRIORITÉS. LE POIDS RELATIF DES DÉPENSES DE JUSTICE (XIX^e-XX^e  siècles)

I La trajectoire historique : le « V » des dépenses de justice

La croissance séculaire des dépenses de justice

La part des dépenses de Justice dans le budget de l’État

La part des dépenses de Justice dans le Produit intérieur brut

La part de la Justice dans les effectifs de la fonction publique d’État

L’évolution des priorités de l’État : Justice, Sécurité intérieure, Défense

II  Budget et histoire de la Justice : Temps forts et temps faibles

De la Restauration  au  Second Empire : le poids de la magistrature, les charges de l’action répressive

Au seuil de la IIIe République, une révolution judiciaire (1879-1883)

La translation de 1911

La réforme judiciaire de 1958

Chapitre 4 : L’ÉVOLUTION STRUCTURELLE DU BUDGET DE LA JUSTICE, expression des priorités et des choix politiques ?

I Budget judiciaire, budget pénitentiaire : évolutions comparées

L’évolution à long terme des crédits

L’évolution à long terme des effectifs budgétaires

II Évolution structurelle des dépenses judiciaires

Hiérarchie des juridictions, hiérarchie des crédits

La diversification croissante des dépenses de Justice

III Les métamorphoses du budget pénitentiaire

Les vicissitudes du XIX^e  siècle

Les mutations du XX^e siècle

CHAPITRE 5 : LES  PROCESSUS  DE  DÉCISION

I  Décisions et choix majeurs

Une indécision aux effets contrastés

Décisions aux motifs « impurs »

Les limites du volontarisme

II Les décisions au jour le jour

Entre Justice et Finances : la préparation du budget annuel

Le vote du budget par les Chambres, une influence marginale ?

L’exécution du budget

CHAPITRE 6 : L’IMPACT  SOCIAL 

I Le sort des personnels de justice : du magistrat au gardien de prison

Les rémunérations au XIX^e siècle

Les rémunérations au XX^e siècle

II  Le sort des détenus

L’entretien des prisonniers

Le travail des prisonniers

III  Du budget de la Justice aux comptes de la Justice

Gratuité de la Justice ? Les recettes de l’activité judiciaire

Évaluer les coûts et rendements sociaux de la Justice, une ambition déraisonnable ?

Chapitre 7 : LA  MÉTAMORPHOSE  BUDGÉTAIRE  DE  2006

I  Bilan décennal : les deux lois de programme pour la Justice et leur application

La première loi de programme pour la Justice (6 janvier 1995)

La loi d’orientation et de programme pour la justice (loi du 9 septembre 2002)

II Les  surprises de la LOLF

La LOLF : ambitions et implications

Le « miracle » des frais de justice

Les mécomptes de la transition 

III  La LOLF, un gain de transparence ?

« Performances » : une appréciation toujours aussi incertaine

L’imbroglio de l’emploi

           Prisons. Gestion publique, gestion mixte : le débat oublié