Philibert Orry

Né et baptisé à Troyes (paroisse Saint-Jean-au-Marché), le 22 janvier 1689.

Mort au château de La Chapelle-Godefroy (Saint-Aubin, Aube), le 9 novembre 1747.

Action ministérielle

A l’étonnement du plus grand nombre, Orry fut désigné le 20 mars 1730 pour remplacer Le Peletier des Forts au contrôle général des finances et y demeura jusqu’en 1745, battant ainsi tous les records de longévité ministérielle après Colbert. Mal connue dans les détails, son action aux finances a suscité des commentaires divergents. Certains historiens ont considéré le ministère d’Orry comme une période heureuse se caractérisant par une grande stabilité ayant permis à l’administration royale, éclairée par de nombreuses enquêtes, de semer en toute quiétude et rationnellement les premiers germes de la grande croissance économique du XVIIIe siècle. Le chevalier d’Eon justifia ce point de vue en notant qu’Orry n’avait pas seulement « l’amour du bien public mais aussi la largeur des vues pour le soutien de l’Etat. Son administration fut remarquable par le nombre et la diversité de ses opérations ». D’autres voix, plus sensibles aux vociférations des partisans de la liberté économique ont vu en Orry un ministre « dur et sec » (Grosley), « un bœuf dans une allée » (Argenson), « plus opiniâtre qu’un mulet » (Barbier) qui en « en quinze années d’office (...) ne fit pas grand chose, en bien ou en mal » (Richer). Ces commentaires sont à l’origine d’une tradition historique selon laquelle l’action d’Orry se borna à appliquer une politique néo-colbertiste d’intervention de l’Etat.

Le remembrement du contrôle général des finances

Comme la plupart des ministres des finances du XVIIIe siècle, Orry subit la fascination du mythe de Colbert. Il s’était en effet convaincu avec Jean-Roland Mallet, l’un de ses premiers commis, que depuis la guerre de succession d’Espagne, la France n’était plus ce qu’elle avait été autrefois et qu’elle s’était notamment dépeuplée. Le remembrement des attributions du contrôleur général telles qu’elles avaient existé sous Colbert fut dès lors considéré par Orry comme l’une des clefs du redressement économique du royaume. Il rétablit le Conseil royal de commerce dès le 29 mai 1730. Le temps jouant en sa faveur, Orry réussit à joindre à son département la charge de grand maître des mines et minières qui avait appartenu au duc de Bourbon,. Le décès du duc d’Antin lui permit également de recevoir la direction générale des bâtiments du roi (20 mars 1737) qui donnait à son titulaire la mainmise sur les bâtiments, les manufactures royales et les Ponts et chaussées.

La Compagnie des Indes

La nomination d’Orry aux finances avait coïncidé avec la spéculation de Le Peletier des Forts sur les titres de la Compagnie des Indes. Le contrôleur général, qui comptait sur le développement de cette société commerciale pour soutenir la croissance du royaume, ordonna, par un arrêt du 2 mai 1730, la création d’une loterie destinée à relever le cours de l’action qui passa presque immédiatement de 900 à 1 300 livres. Il réorganisa en même temps l’administration intérieure de la Compagnie des Indes en réduisant le personnel de la direction qui fut placée sous l’autorité d’un commissaire du roi étroitement soumis au gouvernement, poste qui fut d’abord confié à son demi-frère Orry de Fulvy. 

Les enquêtes

L’action administrative d’Orry s’appuya sur une politique d’enquêtes systématiques, parfois d’ampleur nationale avec le premier recensement effectué en 1744, destinées à mieux connaître le royaume et ses ressources, à cerner les besoins et les problèmes, enfin à imaginer des améliorations possibles. La création du Conseil royal de commerce fut l’occasion de lancer une première enquête sur le commerce et les productions du royaume (1730) dont les instructions résument assez bien les caractères de l’administration d’Orry : « la matière est grande mais elle ne demande que de l’ordre et une attention suivie ». Cette première enquête fut continuée par de nombreuses autres investigations, notamment sur les bacs et péages (1731), sur les tanneries (1733 et 1745) et les papeteries (1738, 1745), sur la métallurgie (1740-1744) et les mines (1741-1742). Dans sa dernière enquête lancée en 1745, Orry demanda aux intendants de sonder les réactions des populations sur le projet d’un don gratuit sur les villes du royaume, une mesure qui sera mise en application par le contrôleur général Boullongne, et de transmettre des informations sur la valeur des terres à l’effet de réformer l’imposition du dixième.

Les règlements manufacturiers

 Les résultats des enquêtes, adressées aux intendants et répercutées par eux auprès des spécialistes de leur circonscription, permirent de réunir une importante documentation qui donna lieu à une multitude de décisions administratives. Préoccupé par les grains, Orry avait ainsi introduit dans le questionnaire de 1730 divers articles portant sur la production des céréales, sur les bestiaux et les terres incultes. En conséquence, une déclaration du 8 avril 1736 ordonna que toutes les communautés seraient tenues à l’avenir de tenir un magasin de blé pour trois années de leur consommation. De nombreux règlements industriels furent le principal résultat des enquêtes. Ils s’adressèrent surtout aux manufactures textiles, à la teinture des laines et aux papeteries. Le règlement du 14 janvier 1744 a généralement été considéré comme un véritable code minier à l’origine de développement de la production métallurgique. En dépit de ces avantages, les enquêtes lancées par Orry n’eurent pas toujours de résultats effectifs et ne furent pas non plus seulement destinées à réformer d’anciens règlements tombés en désuétude. Selon, John Rudd; elles permirent surtout au ministre de renforcer son autorité auprès des intendants, de contrer Chauvelin, son ennemi au ministère, un belliciste partisan d’une plus grande liberté économique, enfin de différer de nombreuses réformes en sollicitant toujours plus de renseignements.

Le développement des routes

Orry est surtout connu pour avoir prêté une main active à la mise en chantier d’un grand réseau routier et à la construction du canal Crozat entre l’Oise et la Somme achevé en 1738. Le financement de la construction des routes reposa moins sur le budget des Ponts et chaussées, réduit à un million à partir de la guerre de succession de Pologne, que sur la création de l’école des Ponts et chaussées. Ses ingénieurs furent alors chargés d’étudier les moyens de construire des routes à moindre coût. L’œuvre routière d’Orry fut encore rendue possible par la généralisation, en vertu d’une circulaire adressée aux intendants le 13 juin 1738, de la corvée royale, une mesure qui fut dès lors fortement contestée par les économistes libéraux.

La réforme de la taille

Orry reprit et améliora, dès 1733, le système de la taille proportionnelle mise en place sous le ministère du duc de Noailles en 1716. La nouvelle taille entendait également limiter les pressions exercées par les pouvoirs locaux lors de la répartition des impositions « afin d’imposer silence à la communauté et d’empêcher qu’elle se plaigne ». Le principe, établi en 1716, d’une déclaration contradictoire des revenus du contribuable dans l’assemblée des habitants fut donc conservé comme étant la seule technique fiscale vraiment efficace. L’innovation d’Orry, influencée par les idées de l’abbé de Saint-Pierre, consista dans l’établissement de tarifs - d’où le nom de « taille tarifée » - ou taux d’impositions correspondant aux diverses catégories de revenus (biens fonds, biens immobiliers, bestiaux, industrie, commerce) qui permettaient de répartir plus rationnellement la charge des impôts entre les habitants. Cette réforme fiscale pouvait satisfaire le tempérament d’Orry car elle désignait « un objectif clair et limité : l’amélioration de la répartition paroissiale, où il était possible, avec de la constance et du travail, de réussir » (M. Touzery). Cependant, la complexité des tarifs locaux et les frais de la confection des nouveaux rôles, souvent associés à l’arpentage des paroisses, ralentirent la mise en place de la nouvelle taille dans les généralités. Elle fut cependant un moyen assez efficace mis à la disposition des intendants ou des communautés pour remédier aux contestations fiscales. Enfin, la taille tarifée n’apportait pas de solution au problème plus général de la répartition fiscale entre les élections et les généralités ni surtout à celui de l’imposition des privilégiés. En sorte qu’à la veille de sa disgrâce, Orry songeait à établir un nouvel impôt pour remplacer le dixième.

L’équilibre budgétaire (1730-1740)

Les dix premières années du ministère d’Orry furent globalement marquées par une volonté affirmée de stabilité fiscale. Dans les pays d’élection, le brevet de la taille demeura fixé à environ 50 millions par an. Affermé pour la somme de 83 millions, le bail Desboves (1732-1738) ne procura qu’une augmentation minime de 3 millions sur le fameux bail Carlier. L’augmentation du bail Forceville (1738-1744), qui passa à 91 millions, n’augmenta pas non plus vraiment les recettes indirectes, l’excédent provenant des droits sur le tabac alors unis aux fermes générales. Le bail La Rue (1744-1750) n’enregistra pas non plus d’évolution significative puisqu’il fut affermé pour la somme de 92 millions. La seule vraie plus-value fiscale provint des fermes de Lorraine et de Barrois qui, à compter de 1737, produisirent 3,3 millions par an. A l’exception de la courte guerre de succession de Pologne (1733-1737) durant laquelle les dépenses furent couvertes grâce au rétablissement du dixième qui procura 30 millions et aux affaires extraordinaires, notamment les emprunts et le rétablissement des offices municipaux (1733), les recettes de la décennie 1730 s’élevèrent à un peu moins de 200 millions par an. Ayant « le cœur vraiment contrôleur général » (Orry), il fit rendre de nombreux règlements financiers et fiscaux pour limiter les dépenses au strict nécessaire, organiser le contrôle des versements des receveurs généraux des finances au Trésor et lutter contre la fraude et la contrebande. Tous ces moyens ne permirent pas, selon les déclarations de Calonne devant l’assemblée des notables en 1787, d’équilibrer le budget mais de maintenir le déficit dans des proportions négligeables.

Le financement des guerres

Durant son long ministère; Orry eut à financer deux guerres. Les dépenses du bref conflit de la guerre de la succession de Pologne ne posèrent pas de difficultés majeures. Le rétablissement du dixième (1733), les affaires extraordinaires, en particulier la recréation des offices municipaux (1733) et divers emprunts, dont deux tontines émises en 1733 et 1734, procurèrent des fonds suffisants sans perturber l’équilibre budgétaire. En revanche, la guerre de succession d’Autriche, qui coûta au moins 900 millions en sus des revenus ordinaires, éleva rapidement et durablement les dépenses qui passèrent, entre 1741 et 1745, de 260 à 350 millions. Orry, qui se refusait à augmenter le brevet ordinaire de la taille, rétablit à nouveau le dixième dès le début du conflit (1741). A compter de 1743, il eut largement recours aux taxes indirectes. Certains droits sur les marchandises entrant à Paris, abolis en 1715, furent à nouveau perçus. Orry releva les droits de greffe et du sel. Il établit aussi de nouvelles taxes sur les cartes à jouer (16 février 1745) et sur la vente des bestiaux qui donna lieu à l’établissement de la caisse de Sceaux et de Poissy, une mesure fortement critiquée par les adeptes de la liberté économique et supprimée par Turgot en 1776. Le solde des dépenses fut couvert par les affaires extraordinaires, soit en augmentations de gages (secrétaires des chancelleries, comptables généraux et particuliers) soit, et surtout, en emprunts. Suivant une stratégie adoptée dès la guerre de succession de Pologne durant laquelle il avait commencé à convertir les rentes perpétuelles en viager, Orry continua à émettre des rentes viagères sous la forme de loteries, de tontines mais aussi d’emprunts perpétuels au denier 20 remboursables à terme. L’émission de ces rentes coûteuses, mais dont le capital s’amortissait avec la mort de leur titulaire, fut une importante décision financière au moment où l’Angleterre et la Hollande faisaient le choix inverse d’une conversion du viager en un perpétuel assez avantageux dans un contexte de croissance économique. A titre d’exemple, la rente viagère émise en vertu de l’édit du mois de mai 1744 offrait des intérêts compris, selon la classe d’âge, entre 7 et 13 %. Le capital des sept gros emprunts contractés par Orry entre 1741 et 1745 augmenta les intérêts de la dette de 5 millions par an auxquels s’ajoutaient des remboursements annuel d’un peu plus d’ 1 million pendant 15 ans. Le coût de ces rentes fut compensé, dans une certaine mesure, par l’émissions de nombreux petits emprunts, à meilleur marché, auprès des états provinciaux.

L’après-ministériat

Orry ne put résister longtemps au décès du cardinal de Fleury (1743), son protecteur au gouvernement dont il partageait les vues pacifiques. Il dut démissionner le 5 décembre 1745 sous la pression du comte d’Argenson, appuyé par les frères Pâris et la marquise de Pompadour, qui demandait plus de fonds pour financer la guerre. Il avait été nommé conseiller d’Etat semestre le 6 janvier 1731, ministre d’Etat le 11 novembre 1736, conseiller d’Etat ordinaire le 30 juillet 1742) et grand trésorier commandeur des ordres du roi le 10 février 1743. Il se retira alors sur sa propriété de La Chapelle-Godefroy, près de Nogent-sur-Marne, que son père avait acquise en 1697.

Sources et bibliographie

Les Archives nationales conservent, dans le Minutier central des notaires parisiens, l’inventaire après décès d’Orry (étude XXIX, 11 décembre 1747) ainsi que, dans la sous-série G7, sa correspondance et les dossiers soumis à son attention. La Bibliothèque nationale détient par ailleurs divers documents sur Orry, en particulier deux volumes de sa correspondance à Joseph Pâris-Duverney (Fr. 6944-6945).

La famille Orry a été étudiée par Margaret Brudenell Ross, A family named Orry (1403-1928), Seaford, l’auteur, 1985. Le père du contrôleur général Orry a fait l’objet d’un article très fouillé par Denise Ozanam « Jean Orry, munitionnaire du roi, 1690-1698 », Études et documents V, 1993, p. 123-156. Le long ministère d’Orry n’a pas suscité de biographie française mais a fait l’objet d’une thèse en langue anglaise par John Rudd, Desmarest, Philibert Orry and France’s Contrôle général : 1730-1745, Ph D, Washington DC, 1988. Michel Antoine a toutefois étudié le fonctionnement du contrôle général sous le ministère d’Orry dans Le Conseil royal des finances au XVIIIe siècle et le registre E 3659 des Archives nationales, Paris, 1973. Son rôle dans le développement des statistiques a été mis en évidence par François de Dainville, « Un dénombrement inédit au XVIIIe siècle. L’enquête du contrôleur général Orry, 1745 », Population, 1952, 7 (1), p. 49-68 et Bertrand Gille, Les sources statistiques de l’histoire de France : des enquêtes du XVIIIe siècle à 1870, Paris, 1970. Les résultats des enquêtes d’Orry ont donné lieu à diverses publications par André-Jean Bourde, Deux registres, H 1520-1521, du Contrôle général des finances aux Archives nationales ; 1730-1736. Contribution à l’étude du ministère d’Orry, Aix-en-Provence, 1965 et Bernard-Pierre Lecuyer, « Une quasi expérimentation sur les rumeurs au XVIIIe siècle : l’enquête proto-scientifique du contrôleur général Orry (1745) », Science et théorie de l’opinion publique : hommage à Jean Stoetzel, Paris, 1981, p. 170-187. La réforme de la taille a fait l’objet des travaux de Christian Paultre, La taille tarifée de l’abbé de Saint-Pierre et l’administration de la taille, Paris, 1903, de Robert Lentz, La taille tarifée en Champagne, Paris, 1928 et, plus récemment, de Mireille Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, 1994.

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Françoise BAYARD, Joël FELIX, Philippe HAMON
216 pages (2000) - 38,11 €
ISBN 2.11.090091.1

Format 28,5 x 23 cm, illustrations en noir et blanc