Joseph-Marie Terray

Baptisé à Boën (Loire) le 9 décembre 1715.

Mort à Paris le 22 février 1778.

Action ministérielle

Terray, qui fut l’un des ministres les plus conspués de l’Ancien Régime, a trouvé de nombreux historiens pour prendre la défense de l’action d’un contrôleur général autoritaire dont la monarchie avait besoin pour résister à l’obstruction des privilégiés et éviter ainsi la Révolution. A cette tradition ancienne et toujours vivante, d’autres historiens ont objecté que Terray avait disposé, grâce à la mise sous tutelle des parlements par le chancelier Maupeou en 1771, de moyens politiques hors de commun avec ceux de ses prédécesseurs mais dont il ne tira aucun parti pour procéder aux réformes qui s’imposaient.

Ces points de vue ne sont contradictoires qu’en apparence. En acceptant les finances, Terray qui « étoit entré dans la place qu’il désiroit » se trouva immédiatement confronté à une grave crise économique et financière « sans sçavoir où il commenceroi » (Brunet). Son prédécesseur lui avait simplement transmis un état de la situation des finances exposant que la dette arriérée et exigible approchait 100 millions, que l’excédent des dépenses des ministères pour l’année 1770, évaluées à 220 millions, était de 60 millions et que les anticipations portaient sur tous les revenus de l’année 1770 et quelques mois de l’année 1771, soit 154 millions. Terray chercha d’abord les moyens de couvrir le déficit par l’augmentation des revenus puis par une banqueroute partielle des dettes de l’Etat. Il fut alors confronté à la menace d’une crise de trésorerie qui l’amena à suspendre les paiements. Ces décisions furent accompagnées par de nombreux expédients dont la principale conséquence fut d’anéantir la politique économique et financière mise en œuvre depuis la fin de la guerre de Sept Ans dont il condamna d’ailleurs l’esprit dans le préambule d’une édit du mois de novembre 1771 : « Nous avons rejeté loin de nous pour jamais toutes ces idées systématiques et illusoires, tous ces vains projets qui, sous l’espoir d’une libération apparente, n’auraient nullement d’autre effet que de porter le trouble et la confusion dans les fortunes particulières comme dans la fortune publique et de s’opposer ainsi au retour de la confiance en augmentant de toutes parts les embarras et le désordre ». Privé du soutien d’un crédit anéanti et contrarié par des collaborateurs hostiles à ses vues, Terray ne put jamais bénéficier de la marge de manœuvre financière indispensable pour entreprendre des réformes en profondeur des structures de la monarchie. Son action se limita dès lors à mener une stricte politique d’équilibre budgétaire.

L’augmentation des impôts

Les premiers actes du ministère Terray furent de rechercher des plus-values fiscales. Le bail des postes fut augmenté de 600 000 livres. Un nouvel arrangement conclu avec la régie des quatre membres de Flandre procura un million comptant et 350 000 l. de suppléments de recettes pendant cinq années. Une déclaration du 7 janvier 1770 prorogea les deux sous pour livre en sus du dixième jusqu’au premier juillet 1772 et un édit du même mois supprima la taxe de 14 deniers par livre sur les ventes des bois royaux, soit une plus-value fiscale de 180 000 livres par an. Ces premières décisions furent enregistrées sans difficulté par le parlement de Paris et même applaudies selon Terray.

La réduction des dépenses puis la banqueroute

Les suppléments de ressources fiscales imaginés par Terray étaient infimes au regard des besoins du Trésor. La seule vraie innovation consista dans la déclaration du 7 janvier 1770 qui ordonna de destiner le fonds d’amortissement (17 millions) à acquitter les anticipations, une mesure qui était sollicitée par l’opinion. Encouragé par son premier succès auprès du Parlement, Terray se décida ensuite à entreprendre la banqueroute. Un arrêt du Conseil du 18 janvier 1770 diminua l’intérêt versé aux tontines qui furent converties en rentes viagères à 10 %. Un second arrêt du Conseil du 20 janvier ramena l’intérêt de diverses rentes à un taux compris entre 2,5 et 5 % en prenant « pour guide de réduction dans les arrérages l’idée que le public se faisait de ces effets », c’est à dire de « la valeur du principal ». Cette décision procura une diminution annuelle de 11 millions de dépenses. Un arrêt du 28 janvier leva diverses retenues sur les pensions et les gratifications. Ce train de mesures, qui avaient été sérieusement envisagées par le gouvernement depuis 1767, allaient dans le sens des voeux d’une partie de l’opinion publique et même du Parlement. Elles furent cependant très mal accueillies à cause de leur caractère jugé inique. En effet, la banqueroute ne fut pas accompagnée de la suppression des nombreuses retenues fiscales sur les rentes, notamment les dixième et quinzième d’amortissement, qui étaient affectées au remboursement du capital. Bien que progressives, les retenues sur les pensions (une économie de 1,8 millions) furent considérées comme particulièrement injustes car « loin d’atteindre le plus durement les titres dont la quotité était la plus élevée », elles frappèrent « au contraire de préférence les faibles pensions acquises par de longs services militaires ou civils » (A. Vührer). Le Parlement rédigea alors de vives remontrances dans lesquelles il demandait comment il était « possible de concilier la promptitude avec laquelle on a suspendu le payement de tant de millions à la fois et le haut degré qu’on prétend donner [aux] dettes ». Dans ce contexte, les financiers refusèrent de renouveler les anticipations. Terray répliqua par un arrêt du Conseil du 18 février qui suspendait le payement des anticipations et des billets des fermes. Le même jour, il fut nommé ministre d’Etat. Ces décisions furent suivies par une série de petites banqueroutes. Un arrêt du Conseil en date du 25 février 1770 suspendit le remboursement des effets au porteur désignés en 1769 pour être acquittés à compter du 1er avril suivant. L’année suivante, un arrêt du 9 juin 1771 abaissa à 4 % l’intérêt de certaines rentes sur la Bretagne. Enfin, un arrêt du 15 juin 1771 supprima les taxes d’amortissement mais ordonna qu’il ne serait plus fait fonds que de 14/15e des rentes perpétuelles et 9/10e des rentes viagères.

Les expédients financiers

La banqueroute fut associée et suivie par nombreux expédients - emprunts et impôts - destinés à assurer les besoins de la trésorerie, à couvrir le déficit de l’année 1770 et à payer les dépenses de 1771 et 1772. Une partie des anticipations et des billets des fermes suspendus put être placée en contrats de rentes à 4 % pour remplir le reste des emprunts émis par Maynon auprès des états de Languedoc (9 millions) et de Bretagne (4 millions). Mais le discrédit qui suivit la banqueroute fit échouer tous les autres emprunts destinés à convertis les effets suspendus. Au mois de février 1770, un grand emprunt de 160 millions en rentes à 4 % payables partie en effets ne trouva pas preneur. Terray décida alors de relever le cours légal des constitutions de rentes au denier 20 (5 %). Cette mesure fut infructueuse pour ramener la confiance des prêteurs qui exigeaient de gros intérêts. Terray fut contraint d’offrir 10 % d’intérêt aux 13 millions empruntés sur le Languedoc, la Provence et la Bourgogne et 8,8 % à l’ordre du Saint-Esprit pour un prêt de 4,5 millions. L’année suivante, Terray conclut un accord pour lancer en Hollande un emprunt de 26 millions de rentes viagères dont le capital était payable partie en rescriptions. Malgré l’espérance d’un intérêt de 12 %, seuls 7 millions furent placés. L’essentiel des revenus extraordinaires perçus entre 1770 et 1772, soit au total 104 millions, fut obtenu par les traditionnels expédients. Deux dons gratuits du clergé fournirent 16 et 10 millions. Les officiers furent contraints de fournir 18 millions d’augmentation de leur finance. Les anoblis furent taxés à concurrence de 6 millions. Le rétablissement des offices municipaux 6 millions. La création de la régie des hypothèques fut l’occasion de vendre de nouveaux offices pour un capital de 8 millions et de percevoir de nouvelles taxes. Enfin, parmi d’autres mesures, Terray établit de nouveaux droits sur les cuirs qui, mis en régie, fournirent un versement immédiat de 9 millions.

L’abrogation des réformes

Au cours de son ministère, l’abbé Terray ne cessa de se justifier en affirmant que la situation financière lui avait forcé la main. Ce furent surtout ses convictions politiques qui, dans le contexte de la lutte entre le duc de Choiseul et le duc d’Aiguillon, l’amenèrent à abroger les principes essentiels de l’action du gouvernement depuis l’accession de L’Averdy au pouvoir. La suppression de la Caisse d’amortissement, le rétablissement des offices municipaux et le relèvement du taux d’intérêt furent les éléments essentiels de ce retournement politique. L’arrêt du 17 juillet 1770, confirmé par une déclaration du 1771, abrogea enfin l’édit du mois de juillet 1764 sur l’exportation des grains. Hostile à toute innovation, Terray refusa d’envisager une ultime tentative de sauvetage des finances par l’émission de monnaie papier, solution qui lui fut souvent rappelée sous son ministère tant elle comptait de partisans au gouvernement et dans le Parlement mais que « la funeste expérience de 1719 ne permettoit pas d’adopter » (Terray).

Les améliorations

Privé du crédit, Terray ne s’occupa que de l’augmentation des impôts et de l’amélioration du produit des taxes existantes. Parmi les nouveaux impôts établis sous son ministère, une déclaration ordonna la levée du centième denier des offices (2 millions). Un édit du mois de novembre 1771 ajouta deux nouveaux sous pour livre aux six sous qui se percevaient sur les impositions indirectes, déclara que le premier vingtième serait permanent et prorogea le second vingtième jusqu’en 1781. L’essentiel des autres bonifications fiscales fut obtenu par une campagne de vérification des rôles des vingtièmes (5 millions), une amélioration du don gratuit du clergé (2,6 millions) et des revenus des droits seigneuriaux (2 millions).

Bilan des opérations de l’abbé Terray

En 1772, Terray présenta à Louis XV un résultat ses opérations financières. Les économies réalisées s’élevaient alors à près de 50 millions : 38,6 millions de réductions de charges par l’effet de la banqueroute (dont 17 millions par la suppression du fonds d’amortissement) et 11 millions de diminutions dans les dépenses des ministères. Les nouveaux revenus fiscaux s’élevaient à 25 millions et les améliorations à 11 millions. Grâce aux 104 millions d’affaires extraordinaires, le budget de 1773 était prévu pour dégager un léger excédent. Les revenus bruts devaient s’élever à 348 millions. Les diminutions de charges (143 millions) portaient le revenu disponible pour le Trésor à 205 millions qui devait acquitter 200 millions de dépenses. Ce tableau idyllique avait pourtant son revers. Selon Terray, la dette exigible arriérée, qui avait augmenté de 6 millions depuis 1770, atteignait 116 millions et contribuait à renchérir les fournitures des maisons royales. Terray avait remboursé 72 millions d’effets suspendus mais, outre les billets des fermes, il restait encore 50 millions de rescriptions à payer. La dette publique avait augmenté par suite des emprunts et des créations d’offices dans une proportion qui anéantissait le produit de la diminution de l’intérêt des rentes. Une somme de 18 millions par an était toujours affectée au remboursement d’une partie des rescriptions et billets des fermes. Enfin, les prévisions budgétaires de Terray ne se réalisèrent pas. Elles supposaient en effet que le département de la guerre diminue ses dépenses de 62 à 56 millions, ce qui fut impossible. Dans un rapport financier adressé à Louis XVI, Terray avoua l’existence d’un déficit permanent depuis 1770 qui atteignit 15 millions en 1775. Il fut évalué à 21 millions par son successeur Turgot, sans y comprendre 15 millions de remboursements destinés à acquitter une partie de la dette exigible et arriérée dont le montant était désormais fixé à 235 millions. Terray conserva enfin l’usage des anticipations qui furent portées de 30 à 60 millions entre 1773 et 1774 dont le renouvellement devait coûter 6 millions de frais de commission. Il est donc erroné de dire que Terray confia à Louis XVI un budget équilibré et des finances saines. Pour Jean-Jules Clamageran, l’administration de Terray se solda par « le déficit en tout et partout, voilà le dernier mot de la situation à la fin du règne de Louis XV ».

La formation financière de Louis XVI

Le décès inattendu de Louis XV ne mit pas un terme immédiat aux fonctions de l’abbé Terray. Louis XVI conserva le ministère Maupeou, d’Aiguillon et Terray jusqu’au début de l’été 1774. Pendant ces quelques mois, le contrôleur général fut chargé de superviser l’instruction du jeune roi et fit rédiger par ses services de nombreux mémoires sur la fiscalité et les finances. Il fut disgracié le 24 août 1774.

L’après-ministériat

L’abbé Terray quitta le contrôle général où il avait fait sa résidence depuis 1770 pour se retirer dans son château de La Motte-Tilly.

Écrits

Aucun écrit de Terray n’a été publié de son vivant. Les Mémoires de l’abbé Terray, contrôleur général, contenant sa vie, son administration, ses intrigues et sa chute, Londres, 1776 publiées par Cocquereau sont donc à prendre avec précaution mais contiennent certaines informations utiles. Ses comptes-rendus financiers ont été publiée par Charles-Joseph Mathon de la Cour, Collection de comptes-rendus, pièces authentiques, états et tableaux concernant les finances de la France depuis 1758 jusqu'à nos jours, Lausanne, 1788 et ses principes sur les grains par Joël Félix, « L’abbé Terray et le problème des grains en 1770 », Études et documents IX, 1997, p. 607-609. Quelques lettres concernant ses activités à la surintendance des bâtiments ont été éditées dans la « Correspondance de l’abbé Terray et de Pierre (1773-1774) », Nouvelles archives de l’art français, série 3, vol. 21, 1905, p. 1-23.

Sources et bibliographie

 Les Archives de l’Armée de Terre détiennent une intéressante Analyse des édits, déclarations, lettres patentes et arrêts du Conseil rendus sous le ministère de Mr l’abbé Terray, contrôleur général des finances avec des observations sur son administration par Brunet (A2 84s). Son inventaire après décès, en date du 11 mars 1778, se trouve au Minutier central des notaires parisiens, étude LXXXIX, liasse 551. La famille du ministre a fait l’objet d’une courte étude de l’abbé Merle, « Les Terray à Boën, notes généalogiques sur les ascendants de l’abbé Terray », Bulletin de la Diana, t. XXIV (1931-1934).

Il n’existe pas de vraie biographie de l’abbé Terray. Le livre de Lucien Laugier, Un ministère réformateur sous Louis XV : le triumvirat (1770-1774), Paris, 1975, qui a publié de nombreux documents, demeure l’étude la plus complète sur le ministère Terray. Le contexte financier et politique dans lequel s’est insérée l’action de Terray est éclairé par Jean-Jules Clamageran, Histoire de l’impôt en France, Paris, 1876, tome 3 et Joël Félix, Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy (1763-1768), Paris, 1999.

Sa politique frumentaire a été analysée par René Girard, L’abbé Terray et la liberté du commerce des grains (1769-1774), Paris, 1924 et le cadre des débats par Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le roi. La bataille du libéralisme sous Louis XV, Paris, 1976.

Sa sépulture a enfin fait l’objet d’un article, « Le tombeau de l’abbé Terray par le sculpteur Félix Lecomte (1780) », Nouvelles archives de l’art français, série 2, tome 2, 1880-1881, p. 242-243.

Le Dictionnaire des surintendants et contrôleurs généraux des finances  présente sous forme de notices autobiographiques, illustrées de portraits et documents autographes, les prédécesseurs des ministres des finances d'aujourd'hui en évoquant leurs origines, leur formation, leur carrière et leur action ministérielle.

Françoise BAYARD, Joël FELIX, Philippe HAMON
216 pages (2000) - 38,11 €
ISBN 2.11.090091.1

Format 28,5 x 23 cm, illustrations en noir et blanc