Jean-François Joly de Fleury

Né à Paris le 7 et baptisé le 8 juin 1718 (paroisse Saint-Séverin).

Mort à Paris, le 12 décembre 1802.

Action ministérielle

Joly de Fleury fut choisi le 21 mai 1781 par le comte de Maurepas pour succéder à Necker avec le titre d’administrateur général des finances et fut nommé ministre d’Etat le 4 juin suivant. Cette nomination défraya immédiatement les critiques. Hardy nota dans son Journal qu’étant donnée « la trempe naturelle de son caractère », le nouveau ministre paraissait devoir « mourir de perplexité ». Nombre de personnes se moquèrent également du représentant d’une famille réputée pour son opposition aux Lumières : « On eût dit, à entendre M. Joly de Fleury, qu’il ne savait pas administrer parce que les paysans savaient lire ». Il n’est donc pas étonnant que les historiens favorables à Necker aient généralement associé la personnalité et l’action de Joly de Fleury à une politique de réaction contre les réformes entreprises par son prédécesseur, notamment par le rétablissement des financiers.

Le principal objet de l’administration de Joly de Fleury fut de financer les dernières années de la guerre d’Amérique qui exigèrent au moins 200 millions de recettes supplémentaires par an. Le ministre suggéra alors de s’occuper de trois objets essentiels « 1° Présenter toujours aux créanciers de l’Etat un gage suffisant pour affermir et augmenter leur confiance 2 ° Retenir sans cesse le Trésor Royal dans une grande abondance, pour maîtriser le crédit, en anticipant avec une sage prévoyance les ressources nécessaires pour l’année suivante. 3° Apporter l’économie la plus sévère dans les dépenses qui se sont pas d’une nécessité absolue ».

L’augmentation des recettes

Joly de Fleury fut surtout nommé aux finances parce qu’il pouvait compter, grâce à ses origines familiales, sur l’appui du parlement de Paris qui avait pris de l’ombrage contre le ministère après la lecture du mémoire de Necker à Louis sur les assemblées provinciales. La stratégie du nouveau ministre consista à utiliser son crédit auprès de la magistrature pour augmenter les impositions et utiliser ces nouveaux revenus pour lancer des emprunts moins chers que ceux de Necker. Les principales ressources fiscales, qui fournirent au total un supplément de près de 50 millions de revenus annuels, furent obtenues par l’augmentation de 2 sous par livre en sus des droits indirects (édit d’août 1781) puis par la création d’un troisième vingtième à percevoir pour le temps de la guerre et trois années après la conclusion de la paix (édit de juillet 1782). Joly de Fleury annonça cependant à Louis XVI que l’enregistrement de ces édits, qui fut assez difficile en province, devrait être accompagné de concessions afin que les nouveaux secours à demander « aux peuples pour la continuation de la guerre soient modifiés par quelque compensation qui leur soit agréable ». Les revenus des offices et de l’industrie furent donc exemptés du troisième vingtième et les vérifications des déclarations du vingtième furent annulées.

Les emprunts

Une première évaluation du budget de 1782 avait porté le déficit prévisible à la somme de 94 millions. Elle fut réduite à 17 millions avant la fin de l’année 1781 grâce à « diverses ressources ignorées » et « à la faveur du crédit » dont un emprunt de 15 millions sur la ville de Paris et une avance de 30 millions par les fermiers généraux. De nouveaux calculs établirent plus tard que le déficit de 1782 s’établirait finalement à 45 millions et que le total des dépenses ordinaires et extraordinaires atteindrait 597 millions. Pour faire face à ces débours, Joly de Fleury emprunta environ 273 millions durant son ministère. Au mois de janvier 1782, il lança un emprunt en rentes viagères pour un capital de 70 millions offrant un intérêt de 9 % sur deux têtes et de 10 à 12 % sur une tête selon l’âge de l’acquéreur. Conçu par Isaac Panchaud pour être placé auprès des capitalistes hollandais, cet emprunt remporta un franc succès. Malgré l’appui du Parlement et de nouvelles taxes qui, selon le ministre, aurait dû rassurer les capitaux, Joly de Fleury échoua dans son projet de lancer un second grand emprunt à bon marché. Il dut rapidement abandonner l’idée d’une émission de 150 millions de rentes perpétuelles à 5 % sans retenue fiscale, participant à une loterie et remboursable sur dix années. Dans ce contexte, Joly de Fleury offrit sa démission qui fut refusée le 29 mai 1782 et à deux reprises au mois de novembre 1782. Un édit du mois de décembre 1782 opta finalement pour l’émission de 200 millions de rentes perpétuelles à 5 % remboursables sur une période de quatorze ans et payables moitié en espèces et moitié en contrats de rentes et autres papiers de crédit émis par le gouvernement. Ces avantages substantiels ne permirent pas de remplir l’emprunt dont seuls 100 millions furent placés pour une recette effective de 50 millions en espèces. Joly de Fleury à augmenter régulièrement le capital de son emprunt en rentes viagères qui fut porté à la somme totale de 185 millions.

Les anticipations et le rétablissement de la finance

Sur les conseils du financier Marquet de Bourgade, l’un des principaux conseillers de Joly de Fleury qu’il nomma intendant du Trésor, le contrôleur général avait décidé de rétablir deux formes traditionnelles de crédit que les deux hommes considéraient comme particulièrement avantageuses et même constitutives de la monarchie : l’anticipation des revenus garantie par le rétablissement des offices supprimés par Necker et par une augmentation de finance. En conséquence, dès le mois d’octobre 1781 plusieurs édits rétablirent les quarante-huit receveurs généraux des finances ainsi que les charges de trésorier général et de contrôleurs généraux supprimés par Necker, les offices des chambres du domaine et des bureaux des finances supprimés par Terray, enfin les 204 charges de receveurs alternatifs des tailles abolies par Turgot.

Les économies

Joly de Fleury eut le souci de poursuivre l’oeuvre de ses prédécesseurs en faveur d’une réduction des frais superflus et d’un meilleur contrôle des dépenses des secrétaires d’Etat de la marine et de la guerre. Il supprima notamment diverses charges dans certains services de la maison du roi, en particulier dans les écuries et la musique. La décision la plus importante fut toutefois le règlement du 28 février 1783 pour l’administration des finances qui établissait un Comité des finances, se réunissant une fois par semaine, et composé du comte de Vergennes, chef du Conseil royal des finances, du directeur général des finances, du garde des sceaux, de deux officiers de la Chambre des comptes et de deux officiers de la Cour des aides. Établi pour liquider rapidement les dettes de la guerre après la cessation des hostilités survenue au mois de janvier 1783, le règlement enjoignait à tous les ordonnateurs de remettre au comité l’état de la dette arriérée de leur département ainsi qu’un compte de leurs dépenses ordinaires et extraordinaires qu’ils jugeaient indispensables pendant la paix. Au terme de ce règlement, toutes les dépenses et payements extraordinaires devaient être préalablement soumis au comité qui était enfin spécialement chargé de surveiller l’octroi des pensions et des faveurs. La création de ce comité fut le point d’orgue de relations extrêmement tendues entre Joly de Fleury et le marquis de Castries, secrétaire d’Etat de la marine, qui estimait ne devoir rendre des dépenses de son département qu’au roi en personne. L’hostilité entre les deux ministres s’était accrue au début de l’année 1783. Le contrôleur général, qui redoutait d’être confronté à une crise de trésorerie par l’afflux des demandes de remboursement des lettres de change sur les colonies après la signature des préliminaires de paix, accusa alors Castries d’avoir violé l’arrêt du Conseil du 18 octobre 1778 en émettant 50 millions de lettres de change sans avoir demandé son accord préalable. Un arrêt du Conseil du 27 février 1783 voulut remédier à cette situation en différant d’une année le payement de ces lettres de change cela moyennant un intérêt de 5 %.

La lutte entre les deux ministres continua avec le refus de Castries de soumettre ses comptes au comité contentieux et par suite de ses critiques contre l’administration du contrôleur général. Le 2 mars 1783, Joly de Fleury présenta en effet un rapport à Louis XVI exposant que les 575 millions de dépenses de l’année 1783 étaient couverts par des recettes de 610 millions, dégageant ainsi un excédent de 34 millions pour l’année 1784. Cet état financier montrait cependant que ces prévisions dépendaient, en recette, du placement des emprunts, et en dépense, du maintien de prévisions impossibles à tenir de l’avis même du ministre. Au déficit inévitable du budget extraordinaire s’ajoutaient enfin un déficit ordinaire de 25 millions (dépenses 477 millions) et 154 millions d’anticipations. Enfin, à l’exception d’un emprunt-loterie de 24 millions à émettre dans le courant du mois d’avril, Joly de Fleury n’envisageait que des moyens très vagues pour remédier à cette situation et payer les dépenses arriérées de la guerre : un traité de commerce avec l’Angleterre, la création d’une Compagnie des Indes, une réforme des vingtième, de la taille et de la capitation, une amélioration de la répartition des impôts entre les généralités et de nouveaux tarifs pour la gabelle, les traites, les aides et les entrées de Paris. Dans ce contexte, Joly de Fleury préféra donner sa démission le 29 mars 1783.

L’après-ministériat

Joly de Fleury conserva son titre de conseiller au Conseil du roi dont il était le doyen au moment de la Révolution. En cette qualité, il fut désigné par Necker, au mois de novembre 1788, pour participer aux travaux de la seconde assemblée des notables sur les formes de la convocation des Etats généraux.

Sources et bibliographie

Les archives ministérielles de Joly de Fleury sont conservées à la Bibliothèque nationale dans la collection Joly de Fleury, volumes 1432-1442. Ses principaux actes notariés figurent dans le Minutier central des notaires parisiens (étude C, liasse 974, contrat de mariage, 13 août 1784 et étude XXIX, liasse 627, inventaire après décès, 27 frimaire an XI).

La famille Joly de Fleury a fait l’objet d’une étude sommaire de Paul Bisson, L’activité d’un procureur général au parlement de Paris à la fin de l’Ancien Régime, les Joly de Fleury, Paris, 1964. Il n’existe pas de biographie du ministre. Sa nomination a donné lieu à une notice d’E. Durouvray, «Comment Joly de Fleury devint ministre des finances », Feuilles d’histoire, VI, 1909. Son action ministérielle a surtout été étudiée par Charles Gomel, Les causes financières de la Révolution française. Les derniers contrôleurs généraux, Paris, 1983 et remise à jour dans les ouvrages de John-Francis Bosher, French Finances, 1770-1795. From businness to bureaucracy, Cambridge, 1970 et de Munro Price, Preserving the monarchy. The comte de Vergennes, 1774-1787, Cambridge, 1995 dont les conclusions sur l’action de Joly de Fleury sont reprises dans « Les conseillers au contrôle général des finances à la fin de l’Ancien Régime : Le cas de Jacques Marquet de Bourgade », L’Administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, 1997, p. 65-80.

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Françoise BAYARD, Joël FELIX, Philippe HAMON
216 pages (2000) - 38,11 €
ISBN 2.11.090091.1

Format 28,5 x 23 cm, illustrations en noir et blanc