Jacques Necker

Né à Genève le 30 septembre 1732.

Mort au château de Coppet, près de Genève le 9 avril 1804.

Action ministérielle

Le premier ministère (1776-1781)

Les talents de banquier de Necker, la popularité de ses ouvrages et l’appui qu’il reçut de nombreux hommes de lettres grâce au salon que tenait son épouse, lui valurent d’être désigné au ministère des finances quatre jours après le décès inopiné de Clugny de Nuits. Exclu de l’exercice de tout office en raison de ses origines protestantes et de sa qualité d’étranger, Necker ne pouvait être revêtu de la charge de contrôleur général. Le 22 octobre 1776, il reçut le titre de directeur général du Trésor Royal tandis que Maurepas nomma au contrôle général, sur les conseils de Necker, « un homme de bonne réputation, sans malice et sans gaucherie dans l’esprit, car il n’aura rien à faire que de laisser les choses telles qu’elles sont jusqu’à ce que les affaires d’argent et de crédit étant examinées, on soit dans le cas de faire des améliorations raisonnables et de choisir entre les abus les plus importants à remédier ». Rapidement dégoûté de la position subalterne qu’on lui avait sciemment réservée et hostile aux réformes de Necker, le contrôleur général Taboureau des Réaux démissionna dès le 29 juin 1777. Des lettres patentes du même jour déclarèrent la vacance de la charge de contrôleur général et en confia les fonctions aux gardes des registres du contrôle général tandis qu’un brevet du même jour nomma Necker aux fonctions de directeur général des finances qu’il exerça jusqu’au 19 mai 1781.

La promotion de Necker, une décision « hors de ligne des choix ordinaires », fut précipitée par la nécessité de financer la guerre d’Amérique dont les préparatifs avaient débuté dès le mois de juin 1776. Durant les quatre années et demi de son premier ministère, Necker accomplit d’importantes réformes dans les structures de l’administration financière qui faisaient depuis longtemps l’objet des critiques des ministres, des réformateurs et de l’opinion en général. Peu originales en soi, les mesures de réduction des dépenses, de centralisation de la trésorerie et de bonifications des revenus furent des éléments essentiels de l’action ministérielle de Necker. Il estimait en effet que le gouvernement pourrait emprunter n’importe quelle somme d’argent pour financer la guerre dès lors que le budget ordinaire était équilibré, ce qui devait permettre d’éviter les augmentations d’impôts et, partant, la diminution de la consommation.

La réduction des dépenses

 Comme nombre de ses prédécesseurs, Necker rencontra d’énormes difficultés pour imposer son point de vue sur l’opportunité de nombreuses dépenses, en particulier celles de la guerre et de la marine. Privé du titre de ministre d’Etat durant son premier ministère, il ne participa à aucun des conseils du roi ni aux comités de ministres. Il réussit néanmoins à entreprendre une importante série de réformes qu’il exposa dans plusieurs mémoires adressés au roi et qu’il discuta de concert avec Louis XVI dans leurs séances de travail en la présence de Maurepas. La réduction des dépenses de la maison du roi fut un objet particulier d’attention de Necker car il estimait que les critiques du public à ce sujet, «absurdes dans leur étendue... influent sur le crédit et sur d'autres opinions bien essentielles». Les réformes dans la maison du roi furent précédées par un assainissement financier destiné à liquider, sur 6 années, les dépenses arriérées et à rapprocher le payement des dépenses courantes (22 décembre 1776). Se protégeant ainsi des critiques, Necker ordonna, par un édit du mois de janvier 1780, la suppression de divers offices comptables au profit d’un Bureau général d’administration des dépenses de la maison du roi et de la reine qui fut dirigé par le secrétaire d’Etat chargé de ce département et lui-même. Les pensions firent également l’objet de l’attention de Necker. Poursuivant la politique engagée par Bertin et L’Averdy pour réduire les charges et lutter contre les fraudes, un règlement du 22 décembre 1776 centralisa l’octroi des nouvelles pensions sur la seule caisse du Trésor royal. Cette mesure fut complétée par une refonte générale des brevets de pension ordonnée par les lettres patentes du 8 novembre 1778. Ces réussites inattendues, qui allaient être l’une des causes de son renvoi en 1781, valurent à Necker les commentaires enthousiastes du public : « Il est extraordinaire que ce que n’ont osé entreprendre les Ministres les plus accrédités, le Roi lui-même, vienne d’être effectué par un simple citoyen de Genève, M. Necker, […]occupant précairement une place dont sa religion, sa naissance étrangère et les préventions de la Nation semblaient l’exclure » (Besenval).

^{La centralisation de l’administration des finances}

Necker a été durablement critiqué pour ses réformes de l’administration centrale des finances, en particulier la suppression des intendants des finances et des intendants du commerce (édit du mois de juin 1777) qui furent remplacés par des commissaires révocables. Justifiée faiblement par des désirs d’économies et par l’hostilité des intendants des finances, cette décision s’inscrivait dans un processus latent qui voulait établir un meilleur contrôle et une centralisation des finances. Elle fut associée à la volonté politique de décharger le ministre du contentieux administratif et de donner de plus solides garanties juridiques aux administrés en confiant l’examen des litiges fiscaux jadis tranchés par les intendants des finances à un Comité contentieux des finances qui fut établi au même moment. Necker entama par la suite une œuvre de centralisation comptable en diminuant ou supprimant plusieurs centaines d’offices comptables, notamment les trésoriers des départements ministériels de la guerre et de la marine qui furent ramenés de onze à deux (novembre 1778). Un arrêt du Conseil du 18 octobre 1778 ordonna en outre à tous les trésoriers, sous peine de suppression de leur office, d’adresser chaque mois un état de l’emploi de leurs fonds et des sommes disponibles dans leur caisse et leur interdit de délivrer aucun billet à terme sans l’accord préalable du directeur général des finances. Necker acheva ses réformes par la réduction à douze des quarante-huit receveurs généraux des finances qui reçurent désormais, outre les intérêts à 5 % de leur office (un million à 5 %), un traitement fixe de 25 000 livres en remplacement des habituelles taxations sur leurs opérations fiscales (avril 1780).

Les bonifications d’impôts

Hostile au projet des physiocrates d’un impôt unique sur les propriétaires en remplacement de toutes les taxes qu’il tenait pour une chimère impraticable, Necker se contenta, dans le domaine des impôts directs, de continuer l’œuvre fiscale entamée par ses prédécesseurs en donnant satisfaction à la fois aux cours souveraines et aux spécialistes de la fiscalité. Un arrêt du Conseil du 2 novembre 1777 ordonna de poursuivre les procédures de vérification des rôles du vingtième et accéda au vœu des physiocrates qui demandaient depuis longtemps à supprimer le vingtième d’industrie dans les bourgs et les villages. Une déclaration du 13 février 1780 compléta une première décision de L’Averdy en statuant que le second brevet de la taille serait désormais fixe et ne pourrait être augmenté que par des lois vérifiées par les cours supérieures. Cette mesure politique se proposait de donner une base stable à l’impôt pour faciliter les opérations d’une meilleure répartition de la taille et de ses accessoires suivant la méthode élaborée dans la généralité de Paris par l’intendant Bertier de Sauvigny et que Necker songeait à étendre à toute la France. Necker fut surtout préoccupé par les impositions indirectes et continua l’oeuvre de Turgot pour améliorer le produit des taxes. Un arrêt du Conseil du 20 juillet 1777 réduisit les frais énormes de l’administration très contestée de la loterie royale établie par Clugny de Nuits en supprimant toutes les croupes et participations et en diminuant le nombre des administrateurs. Une mesure de même nature s’attacha à diminuer les frais de la régie des étapes et fourrages aux troupes en supprimant onze des dix-neuf régisseurs ainsi que leurs croupiers. Par un arrêt du Conseil du 17 août 1777, la ferme des postes, dont le produit n’obéissait à aucune circonstance climatique ou économique, fut transformée en une régie intéressée. Ces décisions furent accompagnées par la fusion, en 1777, de plusieurs recettes fiscales et parachevée avec la fin du bail Laurent David en 1780. Un arrêt de règlement du 9 janvier 1780 attribua désormais la collecte des impositions indirectes à une régie générale des aides, à une administration générale des domaines et à la ferme générale. Le nombre des financiers fut alors fixé à quatre-vingt-quinze et la part de leurs profits soigneusement limitée au point de faire de la ferme « à peu de chose près une régie ». Les résultats de ces bonifications dépassèrent dès 1781 les prévisions établies à 14 millions par an. Parmi d’autres mesures, Necker reprit, par un arrêt du Conseil du 14 janvier 1781, le projet de Bertin de procéder à une vérification des domaines royaux tenus par les engagistes afin d’augmenter leur revenu et poursuivit, sans succès, les travaux engagés depuis longtemps pour réformer la gabelle, abolir les douanes intérieures et réfectionner divers tarifs d’impôts.

Le financement de la guerre

La guerre d’Amérique, qui coûta près d’un milliard de livres en sus des dépenses ordinaires, obligea le gouvernement à lancer de très nombreux emprunts. Au total, Necker émit vingt-neuf emprunts entre 1777 et 1781 pour une somme totale officielle de 530 millions de capitaux. Ces emprunts ont valu à Necker les critiques de presque tous les historiens français qui ont désigné son administration comme étant à l’origine de l’effondrement financier puis politique de la monarchie quelques années plus tard. Les travaux plus récents d’historiens américains, dont ceux de John Bosher et surtout de Robert Harris, ont pris la défense de la politique financière de Necker en observant, à juste titre, que ses prédécesseurs, durant la guerre de Sept Ans, et ses successeurs financèrent également les guerres par l’émission d’emprunts car il était matériellement impossible de payer les débours de la guerre par l’impôt. Robert Harris a particulièrement réfuté l’idée selon laquelle Necker aurait émis, grâce à son crédit auprès des détenteurs de capitaux suisses, des emprunts ruineux pour la France dont les « Trente Immortelles » de Genève, des demoiselles soigneusement choisies pour leur exceptionnelle espérance de vie sur la tête desquelles se portèrent les contrats viagers, sont devenues le symbole. Robert Harris a calculé que Necker, durant son ministère, emprunta en moyenne au taux assez avantageux de 6 % par an, notamment par l’émission de 150 millions de rentes perpétuelles à 5 % auprès des états provinciaux et des corps intermédiaires. Ce taux s’éleva cependant avec les années de guerre, passant de 7,5 % lors du premier emprunt sous forme de loterie du mois de janvier 1777 pour atteindre 10 % sur une vie avec exemption du dixième lors de son quatrième et dernier grand emprunt en rentes viagères du mois de février 1781.

Les assemblées provinciales

A compter de 1780, Necker s’attacha à la réforme de l’administration locale et provinciale entamée par L’Averdy en 1764 et à laquelle Turgot avait songé sans cependant réussir à se décider ni en avoir le temps. Dans la lignée des critiques du marquis d’Argenson, Necker adressa au début de l’année 1778 un long mémoire à Louis XVI qui proposait une séparation des pouvoirs en distinguant la police civile, réservée aux commissaires du roi, la police économique confiée aux représentants des habitants et la justice déléguée aux magistrats. En conséquence, plusieurs arrêts du Conseil établirent une administration provinciale en Berry (12 juillet 1778), en Dauphiné qui n’eut pas de suite (27 avril 1779), en Haute-Guyenne (11 juillet 1779) et dans la généralité de Moulins (19 avril 1780). Ces assemblées, qui faisaient une large place à la représentation du tiers état, furent chargées, entre autres choses, de la répartition des impôts, de l’entretien et de la construction des chemins et des encouragements au développement économique de leur région.

Le Compte-rendu au Roi et la chute de Necker

Les réformes hardies entreprises par Necker lui valurent de nombreuses louanges mais aussi les critiques amères des financiers, d’une part, qui avaient été dépouillés de leurs fonctions lucratives qu’ils considéraient comme constitutives de la monarchie et des intendants, d’autre part, qui acceptaient mal d’abandonner une partie de leur autorité dans les provinces. Le parlement de Paris s’échauda également contre Necker lorsqu’il eut communication, au mois d’avril 1781, par le biais de Cromot du Bourg, un ancien commis du contrôle général nommé surintendant des finances du comte d’Artois, de son mémoire secret sur les administrations provinciales qui étaient ostensiblement envisagées comme un moyen de réduire la puissance de la magistrature. La publication par Necker, le 19 février 1781, du fameux Compte rendu au Roi qui offrait, pour la première fois au public l’état des recettes et des dépenses du royaume annonçant un excédent de 10,2 millions du budget ordinaire de 1781 (dépenses 254 millions) fut un énorme succès de librairie mais déplut à Maurepas. Ce dernier, qui avait accepté de renvoyer Sartine, secrétaire d’Etat de la marine, accusé par Necker de ne pas se plier aux formalités du contrôle des dépenses de son département, refusa d’accéder au vœu de Necker d’entrer au Conseil du roi. Terrassé dans son orgueil selon l’abbé Georgel, Necker préféra donner sa démission le 19 mai 1781.

Necker quitta le contrôle général où il avait fait sa résidence pour se retirer dans son château de Saint-Ouen. En 1784, il séjourna en Suisse pour restaurer son château de Coppet, près de Genève, et voyagea l’année suivante en France. Cette retraite fut surtout occupée à la rédaction de son nouveau succès de librairie, De l’administration des finances, un traité complet des finances en trois volumes « qui n’est réellement et au fond qu’une compilation de tous les renseignements qui se trouvent à l’Hôtel des Fermes, des Monnaies et autres du gouvernement... preuve au moins qu’il les avaient lus et certainement ses prédécesseurs n’en savaient pas tant » (Augeard).

Necker, qui faisait l’objet de l’admiration sans bornes de ses nombreux partisans en France et à l’étranger, revint sur le devant de la scène publique en 1787 lorsque Calonne révéla, devant l’Assemblée des notables, l’existence d’un important déficit puis accusa Necker, le 2 mars, d’avoir publié de faux renseignements sur l’état des revenus et des dépenses dans son Compte-rendu au Roi de 1781 en affirmant que les comptes effectifs de cette année montraient l’existence d’un déficit de 50 millions. Necker répliqua dans un mémoire publié le 10 avril dans lequel il reconnut que ses emprunts avaient augmenté les charges de 45 millions mais en soulignant que les économies qu’il avait réalisées s’élevaient à 84 millions et non à 17 millions comme l’affirmait Calonne. Cette riposte valut à Necker d’être exilé le 13 avril hors de Paris et engagea un intense débat public entre les deux ministres et leurs partisans sur les comptes de l’année 1781.

Le second ministère (août 1788-juillet 1789)

L’échec de Calonne lors de l’assemblée des notables et la révolte contre la réforme judiciaire du garde des sceaux Lamoignon sous le ministère Loménie de Brienne (1788) ne firent qu’amplifier les difficultés du gouvernement. L’inadaptation des structures politiques, économiques et financières de la monarchie contribuèrent à creuser un déficit provenant essentiellement des emprunts cumulés depuis la guerre d’Amérique - 530 millions par Necker, 411 millions sous Joly de Fleury et d’Ormesson, 653 millions par Calonne. A la fin de l’été 1788, le Trésor royal fut placé devant l’impossibilité de renouveler les anticipations. Loménie de Brienne décida alors de compléter la réforme du Trésor conduite par le contrôleur général Lambert en ordonnant, par un arrêt du Conseil du 16 août 1788, d’acquitter une partie des dépenses en billets du Trésor royal portant un intérêt de 5 %. Cette cessation des payements en espèces ramena presque naturellement Necker, réputé pour son habileté à trouver de l’argent, à la direction générale des finances le 25 août 1788. Deux jours plus tard, il reçut le titre de ministre d’Etat, obtenant ainsi l’entrée dans tous les conseils du roi.

Sans abandonner les finances, l’action ministérielle de Necker en 1788 et 1789 fut plus nettement politique. Il rappela presque immédiatement le parlement de Paris dont les membres avaient été exilés (23 septembre), avança la date de la convocation des Etats généraux et réunit, au mois de novembre 1788, une seconde assemblée des notables qui eut à se prononcer sur les modalités de l’élection des députés, en particulier sur la question du vote par tête ou par ordre, qui ne fut pas tranchée, et du doublement de la représentation du tiers état accordé par le règlement électoral du 27 décembre 1789.

Fidèle à ses conceptions économiques et devant affronter une grave pénurie de grains, Necker révoqua les lois libérales mises en place sous le ministère Brienne. L’exportation des céréales fut prohibée (7 septembre 1788) ainsi que l’achat des grains hors des marchés (23 novembre 1788). Ces mesures furent accompagnées par l’achat de grains à l’étranger, par l’octroi de primes aux importations et, le 22 avril 1789, par un arrêt du Conseil permettant aux autorités de police de prendre les mesures nécessaires pour approvisionner les marchés.

Pour ce qui concerne les finances, Necker se borna à révoquer la cessation des paiements et à trouver les moyens de réunir plus de 70 millions afin d’assurer les services de la trésorerie jusqu’à la réunion des États généraux, cela grâce à des avances de la Caisse d’escompte et à des emprunts auprès des financiers et de divers corps, dont les notaires de Paris.

Necker, généralement considéré comme un ministre patriote pour avoir fortement appuyé le doublement du tiers état au Conseil, commença à perdre de sa popularité à partir de l’ouverture des Etats généraux. Son discours du 5 mai 1789 sur l’état des finances - qui dura près de trois heures et annonça un déficit de 55 millions sur les dépenses ordinaires de 531 millions (maisons royales : 25 millions ; guerre : 99 millions; marine : 40,5 millions; rentes perpétuelles et viagères : 162,5 millions ; traitements des financiers et frais de recouvrement : 20 millions) - fut mal reçu par les députés qui ne s’intéressaient vraiment qu’au problème du vote. Indécis sur les moyens de trouver une solution à la crise des États généraux et contrarié dans ses projets, il refusa d’assister à la séance royale du 23 juin 1789 dans laquelle Louis XVI fixa les limites des concessions qu’il était prêt à accorder aux députés du tiers état. Louis XVI, qui s’apprêtait à réagir contre l’Assemblée nationale, congédia secrètement Necker le 11 juillet 1789 à cause de sa « condescendance extrême » à l’égard des États généraux. Il quitta aussitôt la France et joignit Bruxelles le 13 juillet puis Bâle le 20 juillet.

Le troisième ministère (juillet 1789-septembre 1790)

La nouvelle du renvoi de Necker précipita la crise politique qui s’acheva par la prise de la Bastille. Le 16 juillet, Louis XVI se décida à rappeler Necker qui prit alors le titre de premier ministre des finances. Au cours des quelques mois de son dernier ministère, Necker usa le reste de sa popularité dans des luttes avec les députés de l’Assemblée Constituante, en particulier avec Mirabeau, qui acceptèrent mal ses prises de positions politiques lors des débats constitutionnels ainsi que ses propositions de financer le déficit et d’assurer le service de la trésorerie par les méthodes traditionnelles des anticipations et des emprunts. Agacé par la méfiance des Constituants à l’égard de toutes ses propositions financières, hostile à l’idée de rembourser l’ensemble des dettes de l’Etat par l’émission massive d’assignats et violemment critiqué dans des pamphlets pour ses dénonciations de l’incivisme fiscal des français, Necker préféra démissionner le 3 septembre 1790. Quelques jours plus tôt, le 2 août 1790, Vernier, rapporteur du Comité des finances avait poliment exprimé les divergences essentielles qui existaient entre l’Assemblée et Necker : « Je crois devoir rendre hautement justice aux vertus du ministre : c’est un fort qu’on attaque de tous côtés qui est imprenable. Le seul reproche qu’on puisse lui faire, c’est d’avoir voulu substituer des impôts à d’autres impôts, c’est d’avoir présenté des idées conformes à une longue expérience qui ne permet guère de s’élever à la hauteur des conceptions nouvelles ». Moins amène, Mirabeau annonça le 1er septembre à Louis XVI que « le Ministre actuel des finances ne se chargera point de diriger, comme elle doit l’être, la grande opération des assignats-monnaie. Il ne revient pas facilement de ses conceptions et la ressource des assignats-monnaie n’a pas été conçue par lui ; il s’est même déterminé à la combattre. Il n’est rien moins qu’en bonne intelligence avec l’Assemblée nationale. Il ne gouverne plus l’opinion publique. On attendait de lui des miracles et il n’a pu sortir d’une routine contraire aux circonstances ».

La personnalité et l’action de Necker au ministère ont été jugées diversement par ses contemporains et par les historiens qui l’ont le plus souvent condamné en le désignant, au mieux, comme l’étourdi responsable de la Révolution française. Ces propos excessifs ont été remis en cause dans de récentes réhabilitations dont les principales conclusions semblent confirmer les anciens commentaires du chevalier Hennet : « je distingue dans M. Necker trois hommes : le particulier, le ministre des Finances, le ministre d’Etat. Je crois le premier vertueux et sensible, le second habile et intègre, le troisième ignorant et maladroit ».

L’après-ministériat

Necker se retira en Suisse, dans son château de Coppet, où il vécut paisiblement jusqu’en 1804 en continuant à rédiger divers ouvrages dont son étonnante carrière fut le principal sujet.

Écrits

 En plus de sa correspondance administrative, Necker a rédigé de très nombreux écrits qui ont donné lieu à plusieurs éditions. Ils ont été réunis dans les Œuvres complètes de M. Necker publiées par M. le Bon de Staël, son petit-fils..., Paris, Treuttel et Wurtz, 1820-1821, 15 vol., in-8° : vol. I. Notice sur Necker, par A. de Staël-Hosltein. Sur la législation du commerce des grains ; vol. II. Compte-rendu au Roi ; vol. III. Premier ministère de Necker ; vol. IV-V. De l’administration des finances de la France (première édition, s.l., 1784, 3 vol. In 8°, 1785, s.l., 3 vol.) ; vol. VI. Sur l’administration de M. Necker. Second ministère de M. Necker ; vol VII. Troisième ministère de Necker ; vol. VIII. Du pouvoir exécutif dans les grands États. vol. IX-X. De la Révolution française ; vol XI. Dernières vues de politique et de finance. Réflexions sur le procès de Louis XVI. Table chronologique des actes du premier ministère de M. Necker ; vol XII. Sur l’importance des opinions religieuses ; vol. XIII-XIV. Cours de morale religieuse ; vol. XV. Mélanges. Liste chronologique des écrits de M. Necker.

Bibliographie

Quelques  biographies :

-  Jean Egret, Necker, ministre de Louis XVI, Paris, 1975

-  Ghislain de Diesbach, Necker, ou la faillite de la vertu, Paris, 1978 

-  Henri Grange, Les idées de Necker, Lille, 1973

Le Dictionnaire des surintendants et contrôleurs généraux des finances  présente sous forme de notices autobiographiques, illustrées de portraits et documents autographes, les prédécesseurs des ministres des finances d'aujourd'hui en évoquant leurs origines, leur formation, leur carrière et leur action ministérielle.

Françoise BAYARD, Joël FELIX, Philippe HAMON
216 pages (2000) - 38,11 €
ISBN 2.11.090091.1

Format 28,5 x 23 cm, illustrations en noir et blanc