Clément-Charles-François de L’Averdy

Né et baptisé à Paris (paroisse Saint-André des Arts) le 4 novembre 1724.

Guillotiné à Paris le 24 novembre 1793.

Action ministérielle

La promotion de L’Averdy aux finances entendait apporter une réponse politique pour remédier à des problèmes circonstanciels et conjoncturels. En pacifiant les relations entre le gouvernement et la magistrature, L’Averdy se proposait de canaliser l’opinion publique agitée par de nombreux pamphlets, dont la Richesse de l’Etat du magistrat parisien Roussel de la Tour et l’Anti-Financier de l’avocat Darigrand, qui avaient demandé le remplacement de tous les impôts par une taxe unique et par la suppression des financiers. Une de ses premières décisions fut une déclaration du mois de février 1764 interdisant la publication de libelles sur les finances du royaume qu’il accompagna aussitôt par une seconde déclaration annonçant son intention de confier la gestion d’une partie des affaires municipales aux administrés. Au même moment, L’Averdy entreprit de faire reconnaître son autorité par la magistrature en faisant enregistrer la déclaration du mois d’octobre 1763 qui devait procurer au gouvernement des revenus stables de 303 millions jusqu’à la fin de l’année 1767. Jugé intolérable pour l’honneur du duc d’Aiguillon et hors de propos, l’arrêt d’enregistrement du parlement de Rennes fut à l’origine de violents démêlés entre le ministère, le procureur général La Chalotais et, par contamination, avec l’ensemble des parlements. L’affaire de Bretagne trouva toutefois une fin honorable en 1766, d’abord avec le discours de la Flagellation dont la réception par les magistrats fut précédée d’une intense préparation de L’Averdy, puis avec la relaxe des magistrats bretons emprisonnés.

Ces revers politiques n’empêchèrent pas L’Averdy de songer aux moyens de rétablir les finances délabrées dont Bertin lui confia immédiatement que le tronc était pourri. Une première prévision du budget de 1764 évalua les recettes brutes à 309 millions dont le Trésor royal ne devait recevoir que 115 millions pour couvrir des dépenses de 139 millions, soit un déficit de 24 millions. La réalité était plus effrayante. Selon L’Averdy, au mois de décembre 1763 « les anticipations portaient sur tous les revenus de l’Etat, en sorte que les charges de l’année déduites il ne restait pas 40 millions de livres pour l’année suivante ». Le service de la dette perpétuelle et viagère était couramment évalué à 120 millions par an. S’y ajoutaient les dettes arriérées des départements ministériels et auprès des puissances étrangères dont le total, mal connu, n’était pas inférieur à 700 ou 800 millions : « les lettres de change des colonies étaient dues, les billets du Canada étaient dus ; les départements de la Guerre, de la Marine, du Génie, de l’Artillerie et des Affaires étrangères se trouvaient accablés de dettes considérables provenant de ce que la finance n’avait pas pu acquitter pendant la guerre les fonds qui avaient été annuellement ordonnés pour ces départements ; les papiers de la Louisiane étaient dus ; les états du roi étaient arriérés de 3 ans ; les pensions étaient arriérées de trois, quatre, cinq et six ans ; les ponts et chaussées, les ordonnations de la Maison du roi et de la finance étaient arriérées les uns de deux ans, les autres de trois et plusieurs de quatre et cinq années antérieures ; les anticipations portaient sur tous les revenus de l’Etat. Les corps du royaume étaient également endettés. « Toutes les villes du royaume [étaient] arriérées dans leurs revenus, surchargées de dettes énormes et sans ordre dans leur administration ». Les pays d’états s’étaient « chargés de dettes contractées par le roi sous le crédit de ces provinces et de dettes personnelles faites pour l’acquit de leurs propres impositions dans plusieurs cas ». Le clergé était « endetté de plus de 100 millions dont une portion considérable avait été fournie successivement au Trésor royal ». Enfin, la Compagnie des Indes, dont les comptoirs avaient été dévastés, était au bord de la banqueroute.

L’Averdy, qui avait soumis au gouvernement un programme d’action ministérielle, était convaincu que le seul moyen d’éviter à l’avenir les désastres de la guerre de Sept Ans serait de réduire le coût de l’argent qu’il considérait comme l’origine première des troubles politiques et financiers du royaume car, en temps de paix, il détournait les investissements productifs de richesses et, en temps de guerre, obligeait le gouvernement à émettre des emprunts à un niveau « usuraire et ruineux » pour l’Etat qui devaient être compensés par l’augmentation des impôts. L’Averdy dépêcha alors auprès de chaque parlement l’un de ses amis, Isaac de Bacalan, conseiller au parlement de Bordeaux, afin d’obtenir leur accord pour procéder à une réduction des intérêts des rentes et soutenir une politique de développement du secteur agricole. Tels furent, avec la réforme municipale et un essai de réforme de la fiscalité, les axes essentiels de l’action de L’Averdy jusqu’en 1767. Le retournement de la conjoncture économique et le poids des dettes l’obligèrent alors à mener une politique budgétaire plus traditionnelle qui lui aliéna la magistrature, paralysant ainsi la mise en application de toutes les mesures envisagées pour éviter la banqueroute.

La réforme municipale

L’Averdy supprima, par une série d’édits publiés en 1764 et 1765, la vénalité des offices municipaux. S’inspirant des écrits du marquis d’Argenson, ces textes instaurèrent dans de nombreuses généralités le principe de l’élection et de la responsabilité des édiles devant une assemblée de notables dont les membres étaient désignés par les représentants des corps et communautés urbains. Cette réforme, qui voulait introduire un tiers pouvoir entre le gouvernement et les parlements, fut associée à un audit des finances urbaines afin de résorber les dettes des municipalités et de convertir les intérêts de leurs emprunts à 4 %. La réforme des municipalités se proposait enfin de confier aux autorités municipales la confection du cadastre.

La réforme de la fiscalité

La réforme de la fiscalité fut l’un des objets les plus discutés sous la direction de L’Averdy qui estimait cependant cette approche difficilement praticable et dans tous les cas impropres à apporter des solutions rapides aux problèmes financiers immédiats de la monarchie. Il encouragea cependant les réflexions par l’établissement d’une commission des finances, composée en partie de magistrats et d’administrateurs, chargée d’examiner les résultats de nombreuses enquêtes lancées auprès des intendants, des cours du royaume et même des ambassadeurs pour savoir s’il serait possible d’adapter d’autres modèles fiscaux en France. Les résultats furent édités dans quatre volumes de Mémoires sur les impositions publiés en 1768 sous le nom de Jean-Louis Moreau de Beaumont, l’intendant des finances chargé de superviser la réforme de la fiscalité. Le principal enseignement de ces enquêtes fut de convaincre l’administration et les parlements qu’il était impossible de mener à bien les grands projets de réforme fiscale, en particulier le cadastre qui était techniquement incompatible avec le maintien des privilèges fiscaux et l’organisation de la monarchie. Un projet de comparaison judiciaire des impositions des contribuables imaginé par L’Averdy dès 1764 fut également ajourné sur les oppositions du parlement de Rouen. A l’issue de ces travaux, les seules grandes améliorations fiscales envisagées concernaient la suppression des douanes intérieures du royaume.

L’édit de libération des dettes de l’Etat

Au lendemain de la guerre de Sept Ans, L’Averdy n’avait qu’une notion très sommaire de l’ampleur des dettes mais savait qu’elle formait de loin le poste budgétaire le plus important. Il était couramment admis que le capital des dettes était de l’ordre de 2,4 milliards et qu’elle coûtait 120 millions par an. Ces dettes étaient composées de diverses créances : la dette constituée, la dette exigible et la dette arriérée. Le sort des deux premières catégories de créances fit l’objet d’un édit du mois de décembre 1764 portant libération des dettes de l’Etat. Reprenant et améliorant les mesures de Machault, L’Averdy, qui était personnellement hostile à la banqueroute, rétablit par cet édit le processus de l’amortissement des dettes. Il ordonna d’abord une unification de la dette par le biais d’une liquidation et d’une conversion générale en de nouveaux contrats de rentes ou billets au porteur. Le remboursement fut financé par une réduction du capital et par une fiscalisation des intérêts versés aux rentiers grâce à la création de nouvelles taxes : le droit de mutation (une année de revenu sur les rentes acquises avant le 1er janvier 1758), le dixième d’amortissement (sur les autres créances, les états du roi et les bénéfices des financiers), le quinzième d’amortissement pour les créances détenues par le clergé. Outre la Caisse des amortissements, chargée des seuls remboursements, une Caisse des arrérages fut établie pour payer les intérêts des dettes exigibles qui pouvaient demeurer sous la forme de billets au porteur ou d’être convertis en contrats de rente. La seconde catégorie de dettes, l’arriéré, fit l’objet de négociations qui s’échelonnèrent entre 1764 et 1768 afin de réduire le capital ou l’intérêt de ces créances, en particulier les subsides aux alliés de la France et les dettes du Canada, moyennant le payement de ces dépenses partie en espèces et partie en reconnaissances au porteur portant divers intérêts. Au total, entre 1764 et 1767, L’Averdy liquida 400 millions des principales dettes de la guerre de Sept Ans : 200 millions furent payées en argent comptant (dont 81 millions par la Caisse d’amortissement) et 200 millions par la délivrance de nouvelles reconnaissances au porteur avec un intérêt compris entre 4,5 et 5 %. Au mois de janvier 1768, L’Averdy dressa un tableau sommaire des dettes. Les rentes consommaient 67 millions par an dont 30 millions pour les rentes viagères. A ces intérêts s’ajoutaient les paiements de la caisse des arrérages pour la somme annuelle de 24 millions. Les offices coûtaient 30,1 millions par an. Le capital de la dette des pays d’états pour prêt au gouvernement s’élevait, après réduction, à 64,8 millions, les avances des fermiers généraux à 97 millions et le restant de l’arriéré à 111 millions. Sur la base d’une conversion du capital à 4 %, le gouvernement devait donc consacrer, sans y comprendre les frais des anticipations, 131 millions par an au financement de sa dette, soit 43 % de ses revenus totaux.

La croissance économique

L’Averdy, qui ne pouvait pas augmenter les impôts pour payer les dettes, opta dès les débuts de son ministère pour une politique économique destinée à soutenir la croissance par le biais de la libéralisation des échanges et de la production soutenue par la réduction du coût de l’argent.

L’agriculture et les manufactures

Un édit du mois de juillet 1764 inscrivit pour la première fois dans la législation le principe de la libre exportation des grains qui fut cependant soumise à un plafonnement de 30 livres le setier. Cette mesure se proposait, d’une part, de faciliter le paiement des impôts compromis par l’effondrement des prix suite à d’exceptionnelles récoltes, d’autre part de faire rentrer en France des espèces par les ventes à l’étranger des surplus de grains qui procurèrent effectivement 60 millions, enfin de relever, suivant le modèle développé par les économistes, le prix du blé à 24 livres le setier, pour encourager les investissements dans le secteur agricole. L’exportation des céréales fut associée à une série de décisions destinées à développer la production par l’exemption de taxes au profit des défrichements de terres et des dessèchements de marais. Les mesures visant à favoriser le développement des manufactures furent moins spectaculaires. La suppression des douanes intérieures du royaume, qui fit l’objet d’une vaste consultation auprès des chambres de commerce, fut décidée en 1767 mais rapportée in extremis pour une raison inconnue. Le projet de l’abrogation des corporations, dont le principe fut annoncé dans un arrêt du Conseil du 30 août 1767, fut ralenti par le travail préalable de la liquidation des dettes des communautés d’arts et métiers. Un arrêt du Conseil du 8 février 1765 autorisa néanmoins les habitants des campagnes à fabriquer et à vendre en toute liberté leurs productions textiles tandis qu’une déclaration du 28 mars 1768 accorda la liberté du commerce des cuirs à l’intérieur du royaume.

Le taux d’intérêt

La réduction du taux légal des constitutions de rente du denier 20 (5 %) au denier 25 (4 %) ordonnée par un édit du mois de juillet 1766 fut l’une des mesures les plus importantes du ministère L’Averdy. Étroitement associée au processus de l’amortissement et de la réduction de l’intérêt des rentes par leur fiscalisation, la diminution du coût de l’argent prêté entre les particuliers entendait aligner les taux d’intérêts pour orienter les investissements vers le secteur agricole en particulier et réduire les coûts de la trésorerie.

Le budget, les anticipations et la création de la Caisse d’escompte

Depuis son premier budget de 1764, L’Averdy avait eu recours à des avances sur recettes pour combler le déficit et payer les dettes qu’il était politiquement indispensable de rembourser, en particulier les créances auprès du gouvernement anglais. Le volume des anticipations, qui menaçait directement la politique de réduction du taux d’intérêt, fut d’abord contenu par l’émission au mois de janvier 1766 d’un emprunt de 100 millions en rentes viagères à 10 %. Dans une seconde étape, L’Averdy établit au mois de janvier 1767 une Caisse d’escompte, société privée réunissant les plus grands financiers du royaume qui devait garantir le payement des anticipations. La création de cet établissement connut un tel succès que L’Averdy songeait à la transformer en une banque sur le modèle anglais.

La crise de 1767-1768

Dès ses débuts, l’action de L’Averdy fut contrariée par les pressions budgétaires d’un gros déficit et la profusion des reconnaissances de dettes qui entretenaient le discrédit des effets. L’échec des projets de réforme fiscale joint, en 1767 et 1768, à une série de très mauvaises récoltes, à la fois des grains et des vignobles, puis à une crise internationale du commerce atlantique frappèrent de plein fouet la reprise des activités. Enfin, au moment où l’espérance de plus-values fiscales semblait s’évanouir, L’Averdy découvrit l’existence de 250 millions de dettes oubliés par les services de l’intendant des finances Boullongne. Au début de l’année 1767, L’Averdy se trouva donc confronté à une situation financière explosive. Il réunit le 26 avril un comité de ministres pour discuter des moyens de couvrir un déficit de près de 46 millions (revenus nets 303 millions, dépenses 198 millions) qui menaçait de dépasser 68 millions en 1768 par suite de la cessation des impositions prorogées en 1763.

L’augmentation des recettes

L’Averdy réussit à maintenir le niveau des recettes en obtenant des cours de justice la prorogation de divers impôts : les quatre sous pour livre en supplément des taxes sur le tabac jusqu’en 1774 (17 mars 1767), divers droits perçus par les fermes (25 juin 1767) et surtout le second vingtième jusqu’au 1er janvier 1770 (juin 1767). Il procéda par ailleurs à une augmentation des revenus bruts qui furent portés de 303 à 317 millions par de multiples moyens. Le bail des fermes qui venait à expiration fut ainsi porté à 132 millions par an dans le nouveau bail Alaterre (1768-1774). Une régie des droits domaniaux fut établie par les lettres patentes du 24 juillet 1767. Parmi de nombreuses mesures, dont de nouveaux traités avec les receveurs généraux, L’Averdy donna son accord à une réforme de la confection des rôles de la taille imaginée par l’intendant Bertier de Sauvigny afin de tirer plus d’argent par une meilleure répartition des impôts (déclaration du 7 février 1768).

La diminution des dépenses

 Alertés par L’Averdy sur la gravité de la situation des finances et avertis que la banqueroute serait peut-être inévitable, les ministres acceptèrent de diminuer leurs dépenses de 20 millions en 1767. Ces bonifications, réduites effectivement à 15 millions, furent consommées par l’augmentation de 9 millions de dépenses diverses, dont 3 millions pour convertir en rentes viagères à 6 % l’arriéré des pensions et gratifications qui s’élevait alors à 40 millions. De nombreuses autres mesures adoptées par Louis XV, parmi lesquelles la levée d’un second dixième sur les pensions, une révision des états du roi et une réduction des frais de perception des vingtièmes et des intérêts versés aux tontines, durent être différées pour des raisons diverses.

Le pacte de famine

L’Averdy s’aliéna progressivement l’appui des parlements par suite de l’augmentation des impositions à compter de 1768 et des désordres sociaux causés par la hausse des prix du grain. Malesherbes condamna même l’action de L’Averdy dans des remontrances de la Cour des aides de 1768. Privés d’une partie de leur autorité auprès des municipalités et effrayés par les séditions, plusieurs intendants désignèrent la réforme municipale et la liberté d’exportation des grains comme la cause essentielle des difficultés du royaume. Enfin, de nombreux administrateurs désignèrent la baisse du coût de l’argent comme l’une des causes essentielles du discrédit. L’Averdy, qui accueillait volontiers les propositions d’améliorations, s’opposa fermement à toutes les suggestions qui demandaient d’abroger les principes de son action ministérielle. Il voulut au contraire user de tous les moyens encore possibles pour éviter la banqueroute et songea, entre autres projets, à l’émission de papier-monnaie. Il ne put résister à de multiples rumeurs qui voulaient expliquer la cherté des grains par les opérations d’une société secrète chargée d’enlever les blés pour enrichir les ministres et le roi. La rumeur du pacte de famine, qui dénaturait les termes d’un traité conclu entre L’Averdy et le boulanger Malisset destiné à assurer un approvisionnent régulier de la capitale en blés, fut sans doute à l’origine de sa disgrâce.

L’après-ministériat

Après son ministère, L’Averdy mena la vie d’un gentilhomme terrien sur son marquisat de Gambais où il conduisit des expériences sur les blés. Il poursuivit ses activités littéraires au sein de l’Académie des inscriptions et belles-lettres qui l’avait élu membre honoraire au mois de novembre 1764 en remplacement du comte d’Argenson. En 1777, il publia une troisième édition de son Code pénal dans lequel il se prononça contre la suppression de l’ordonnance criminelle de 1670 mais demanda d’humaniser la procédure en supprimant notamment la torture. Il s’attacha ensuite à des recherches sur les grands procès historiques de la monarchie à travers lesquels il condamna la faiblesse des rois et leur incapacité à respecter les lois. Les dernières années de sa vie furent consacrées à des études sur le procès de Jeanne d’Arc.

Au début de la Révolution, L’Averdy, qui était âgé de soixante-dix ans et infirme d’une jambe, vivait à Gambais. Son château ayant été pillé après la fuite du roi à Varennes, il s’établit avec sa femme à Paris, dans le petit hôtel de Conti d’où ils furent expulsés après la chute de la monarchie. Accusé d’avoir jeté du grain dans le bassin de son château, il fut arrêté, condamné à mort et guillotiné pour complot visant à affamer la République.

Écrits

Code pénal, ou recueil des principales ordonnances, édits et déclarations sur les crimes et délits, Paris, 1752, rééd. en 1755, 1765 et 1777.

Compte-rendu aux chambres assemblées par M. de l'Averdy concernant la réunion des boursiers fondés dans les collèges de non-plein exercice en la ville de Paris, Du 12 novembre 1763, s.l.n.d.,

Copie de la lettre de M. De L'Averdy, contrôleur général des Finances, à MM. les Agents généraux du Clergé de France. Compiègne le 11 juin 1765.

Preuves de la pleine souveraineté du roi sur la province de Bretagne, Paris, 1765 (attribué aussi à J.-N. Moreau).

Mémorial lu au Comité des manuscrits concernant la recherche à faire des minutes originales des différentes affaires qui ont eu lieu par rapport à Jeanne d'Arc..., Paris, 1787.

Notice du manuscrit de la Bibliothèque du Roy n° 178, parmi les manuscrits de Brienne, intitulé « Procès criminel fait à Robert d'Artois, comte de Beaumont, pair de France »... , Paris, 1787.

Tableau général raisonné et méthodique des ouvrages contenus dans le recueil des « Mémoires de l'Académie royale des Inscriptions et Belles-Lettres » depuis sa naissance jusques et compris l'année 1788, servant de supplément aux tables de ce recueil..., Paris, 1791.

On lui a également attribué la Suite des Expériences de Gambais sur les blés noirs ou cariés, 1788.

Sources et bibliographie

L’action de L’Averdy pendant son ministère est surtout connue grâce à son compte-rendu au roi conservé aux Archives nationales, KK 885, Rapport de la situation des finances, janvier 1768, par M. De Laverdy, contrôleur général des finances. Une partie des archives privées de L’Averdy est toujours détenue par ses descendants au château de Neuville mais doivent être versées aux archives départementales des Yvelines. Ses notices sur les procès politiques de la monarchie sont conservées dans les archives de l’Académie des inscriptions et belles-lettres.

Le ministère L’Averdy a fait l’objet de la biographie de Joël Félix, Finances et politique au Siècle des Lumières. Le ministère du contrôleur général L’Averdy (1763-1768), Paris, 1999. Maurice Bordes a étudié en détails La réforme municipale du contrôleur général Laverdy et son application (1764-1771), Toulouse, 1968. Un article de François Fossier, «Un financier érudit, Clément-Charles-François de Laverdy (1724-1793) », Journal des Savants, 1981, p. 397-421, contient d’intéressants aperçus sur la personnalité et les activités littéraires du ministre. Vida Azimi a édité les mémoires de L’Averdy adressés à la chancellerie dans « Une tentative d'unification du droit civil : le projet inédit de Laverdy et Langlois », Mémoires de la Société d'histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, comtois et romands, fasc. 42, 1985, p. 123-156. Mireille Touzery a analysé en détail la réforme fiscale de 1768 dans L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, 1994. Enfin le problème des grains a été étudié par Léon Biollay, Le pacte de famine, Paris, 1885 et renouvelé par Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le roi. La bataille du libéralisme sous Louis XV, Paris, 1976.

Le Dictionnaire des surintendants et contrôleurs généraux des finances  présente sous forme de notices autobiographiques, illustrées de portraits et documents autographes, les prédécesseurs des ministres des finances d'aujourd'hui en évoquant leurs origines, leur formation, leur carrière et leur action ministérielle.

Françoise BAYARD, Joël FELIX, Philippe HAMON
216 pages (2000) - 38,11 €
ISBN 2.11.090091.1

Format 28,5 x 23 cm, illustrations en noir et blanc