Adrien-Maurice de Noailles

Né à Paris le 29 septembre 1678.

Mort à Paris le 24 juin 1766.

Action ministérielle

Le duc de Noailles fut choisi par le Régent, dès le 15 septembre 1715, pour présider le nouveau Conseil de finance de la polysynodie qui se substitua au contrôleur général et à l’ancienne administration financière démantelée, au début du mois d’octobre suivant, par un édit supprimant les offices d’intendants des finances et d’intendants du commerce. Dans ses nouvelles fonctions, Noailles dirigea pendant vingt-huit mois les finances du royaume «quoyque la matière», écrivit-il aussitôt à l’ambassadeur de Hollande, «n’aye pas beaucoup d’attraits en ce temps cy». Le jeune duc de Noailles, alors à peine âgé de trente-sept ans, devait en effet affronter une tâche extrêmement difficile. Après de longues années de guerre, l’économie et les finances du royaume étaient dans un état de délabrement et d’extrême confusion. Le dernier budget de Louis XIV avait évalué les revenus de l’année 1715 à la somme de 165 millions. Cependant, comme les charges affectées sur les recettes ne laissaient que 70 millions de revenus nets pour le Trésor royal et que les dépenses représentaient 147 millions, le déficit de 1715 fut de 77 millions. Pour couvrir ce manque à gagner, son prédécesseur, Desmaretz, avait dû anticiper la quasi totalité des revenus de l’année 1716 et plus de la moitié des recettes de 1717. En sorte qu’à l’arrivée de Noailles aux finances, le Trésor, qui ne pouvait plus compter sur le crédit de la Caisse Legendre, ne devait recevoir que 5 millions pour faire face aux paiements du dernier trimestre 1715 et à une dette très importante : plus de 700 millions de billets et 1 800 millions de contrats de rente dont les intérêts coûtaient 86 millions par an. Dans la première séance du Conseil de finance, qui se tint le 20 septembre 1715, le duc de Noailles demanda aux experts financiers de songer aux moyens d’affronter cette situation et se borna, dans l’immédiat, à parer au plus pressé, c’est à dire se procurer des fonds pour payer la solde des troupes et les rentes sur l’Hôtel de ville. Quelques millions furent réunis grâce à l’aide du financier des Noailles, Pierre Crozat, et à l’issue d’une négociation ardue avec les receveurs et fermiers généraux. Noailles usa ensuite de tous les moyens mis à sa disposition pour tenter de redresser les finances de la monarchie, recourant aux « recettes les plus classiques pour liquider l’héritage d’un trop grand règne » (H. Lüthy) mais en « excellent ministre du budget » s’attachant « à rétablir l’ordre, la rectitude, la clarté, l’économie, l’orthodoxie » (E. Faure).

La réduction des dépenses

La diminution des dépenses fut l’une des préoccupations majeures de Noailles tout au long de son ministère. Par trois édits, il ordonna la réduction de l’intérêt de toutes les dettes de l’Etat - à la fois en arrérages de rentes sur les tailles (octobre et décembre 1715) et en gages d’offices (janvier 1716) - à un taux uniforme correspondant au denier 25 (4 %), ce qui permit d’économiser quelques 5 millions. La mesure la plus importante fut toutefois une déclaration, donnée à Vincennes le 7 décembre 1715, ordonnant un visa de tous les papiers royaux pour en faire la vérification et la liquidation. Elle permit de convertir tous les effets représentatifs de la dette exigible en une seule créance et surtout, comme le dit Noailles, d’apporter « la preuve du chemin qu’ils avaient fait ». Il devenait ainsi possible de diviser ces papiers en plusieurs classes correspondant à la valeur effective de leur acquisition. Au terme de l’opération du visa, achevée au mois d’avril 1716, le capital des dettes exigibles, qui s’élevait à 711 millions, fut réduit à 322 millions et converti en 72 millions de billets des receveurs généraux à 7,5 % et en 250 millions de billets de l’Etat à 4 % (1er avril 1716). Délivrés au fur et à mesure des besoins, ces billets permirent à Noailles d’en détourner une partie pour payer les dépenses privilégiées, c’est à dire celles ayant une implication politique tels que les subsides arriérés des électeurs de Bavière et de Cologne, les avances des pourvoyeurs de la maison du roi, enfin les appointements et pensions de toutes les personnes dont la Régence avait besoin pour asseoir son autorité : gouverneurs, officiers généraux et magistrats. Diverses autres mesures, dont une réduction sur les pensions supérieures à 600 livres (janvier 1717) et une importante compression des dépenses militaires, permirent à Noailles d’abaisser les dépenses de l’année 1717 à la somme de 97 millions, soit une économie globale de 50 millions relativement à 1715.

Le contrôle de la comptabilité

Le principal obstacle que rencontra Noailles au début de son administration tenait à la confusion des finances. Faute de fonds et pressés par la nécessité de payer les armées, les ministres de Louis XIV avaient privilégié certains payements en espèces, avaient laissé d’autres dépenses s’arriérer et avaient anticipé les revenus des années ultérieures. Ces chevauchements constituaient une arme entre les mains des financiers qui se disaient les créanciers de l’Etat mais qui étaient souvent en même temps ses débiteurs. Étranger à toute combinaison intéressée avec les traitants et formé aux dures leçons de Desmaretz « qui en avait fait son disciple et son élève dans les finances et pour qui il avait contraint toute sa féroce humeur » (Saint-Simon), Noailles voulut libérer le gouvernement du poids des financiers et mieux contrôler leurs activités. La création de la Chambre de justice, au mois de mars 1716, témoigna de la volonté farouche de Noailles, après une déclaration du mois d’octobre 1715 interdisant tout recours aux affaires extraordinaires, de rétablir le contrôle politique du gouvernement sur ses pourvoyeurs d’argent. La Chambre de justice, prévue dès l’origine pour ne s’étendre que sur quelques mois, se sépara au bout d’une année après avoir condamné 4 410 personnes et ordonné le payement de 220 millions. Noailles s’attacha à poursuivre son œuvre de restauration du contrôle des recettes et des dépenses, inaugurée par une déclaration du 23 septembre 1715 relative à la tenue des registres du Trésor royal. S’inspirant des pratiques jadis mises en place par Colbert, ce texte entendait donner au Régent les moyens de « trouver sur le champ ce qui a été reçu, ce qui reste à recevoir, ce qui a été payé et ce qui reste à fournir pour conformer les paiements ». Une déclaration sur les pensions (30 janvier 1717) fut aussi l’occasion de rétablir les formalités de contrôle financier afin d’éviter qu’une « infinité de personnes » en bénéficient sur la délivrance de simples ordonnances « expédiées dans les différents bureaux des ministres et secrétaires d’Etat ». La réforme la plus significative fut cependant l’introduction, au mois de mai 1716, des journaux des receveurs généraux des finances, supervisée par les frères Pâris. Cette réforme fut motivée par le premier refus des receveurs généraux de prêter de l’argent après la mort de Louis XIV qui fit suspecter l’état de leur comptabilité si dérangée « que les trois quarts d’entre eux ignoraient la situation où ils étaient avec le roi, avec le public et avec eux-mêmes ». Les receveurs généraux des finances durent à leur tour subir un visa de leur effets supervisé par les intendants et des inspecteurs des finances spécialement envoyés à cet effet dans les vingt généralités. Ce contrôle, étendu par la suite aux receveurs particuliers des tailles, fut encore l’occasion de créer une Caisse commune des receveurs généraux et d’introduire un système de comptabilité en partie double (déclaration du 11 juin 1716). Ces mesures d’assainissement permirent de mieux gérer les rescriptions et de donner au gouvernement les moyens techniques pour suivre les flux d’espèces provenant des impositions afin d’éviter que le roi n’emprunte aux financiers ou n’escompte par avance des fonds qui se trouvaient en caisse.

L’action monétaire

Dès son arrivée au ministère, Noailles subit de très nombreuses pressions pour agir sur la monnaie. En dépit de son hostilité à toute mutation monétaire réaffirmée par un arrêt du 12 octobre 1715, le président du Conseil de finance céda, « quoiqu’avec une extrême répugnance », aux pressions des marchands qui sollicitaient un surhaussement des monnaies. Au terme d’un édit du 23 octobre 1715, les monnaies furent relevées au niveau de l’année 1713, le louis d’or repassant de 14 à 20 livres et l’écu d’argent de l l. 10 s. à 5 livres. Pour parer aux inconvénients de cette mesure qui offrait néanmoins l’avantage d’un bénéfice net de 72 millions pour le Trésor, Noailles prit de nombreuses mesures d’accompagnement et ordonna notamment la fabrication de nouveaux louis d’or. La décision monétaire la plus significative fut cependant l’autorisation, après un premier refus de Noailles au mois de novembre 1715, d’autoriser John Law, le 2 juin 1716, à établir une banque générale. Bénéficiant du privilège de l’émission de billets de banque convertibles à vue, la banque fut en mesure de diminuer l’escompte des effets de commerce, de soutenir le change international et d’encourager la croissance économique. Elle fut en outre soutenue par une déclaration du 20 juin 1716 ordonnant la prohibition des billets au porteur, c’est à dire de tous les billets portant reconnaissance de dettes qui risquaient de concurrencer les billets de banque.

L’action économique

Le redressement des finances passait, en grande partie, par un assainissement budgétaire qui devait permettre de soutenir la reprise de l’économie et sa reconversion après la guerre. Dès le mois de décembre 1715, Noailles établit un Conseil du commerce qui fut chargé de superviser l’ensemble des activités économiques et de lancer diverses enquêtes sur l’état du royaume. Soucieux de soutenir la croissance en remettant la France au travail productif de vraies richesses, Noailles supprima une multitude de charges créées pendant la guerre car « il n’y avait presque point de créations d’offices qui ne coûta, l’un portant l’autre, dix pour cent au roi ou aux peuples, au lieu qu’on en est quitte à 48 % d’intérêts des finances liquidées, ce qui fait un profit des 3/5e, et qu’en remettant les acquéreurs dans leur premier état, on les oblige de devenir utiles à leur patrie et de payer leur part des impositions dont le recouvrement deviendra plus aisé ». De cette manière, Noailles put réduire de nombreuses taxes indirectes aliénées pendant la guerre à divers officiers moyennant des prix très avantageux. A titre d’exemple, la taxe de contrôle des exploits de Franche-Comté, vendues 96 000 livres aux officiers chargés de percevoir ce droit, fut affermée pour la somme annuelle de 26 000 livres. Une mesure importante, l’attribution du contentieux commercial aux juridictions consulaires, permit encore de soutenir l’économie en confiant à ces tribunaux le soin de trancher, rapidement et sans frais, les procédures relatives aux faillites et banqueroutes. Enfin, diverses décisions, telle l’autorisation d’exporter les surplus de grains, des règlements sur la production des manufactures textiles ou des accords commerciaux avec des pays étrangers furent conçues pour encourager la reprise des échanges commerciaux.

La fiscalité

La plupart des décisions du duc de Noailles tendaient à augmenter les recettes par la diminution des charges qui entravaient la consommation et à mieux adapter la fiscalité aux besoins du Trésor. Dès le mois d’octobre 1715, les fermes générales, mises en régie depuis la crise de 1709, furent rétablies et affermées pour augmenter leur productivité mais aussi mieux connaître l’état du royaume. La taille fit l’objet de l’attention particulière du duc de Noailles. Depuis la fin du XVIIe siècle, la plupart des observateurs, dont Vauban, Boisguilbert et Pottier de La Hestroye, avaient dénoncé le poids de cet impôt et surtout l’inégalité de sa répartition comme l’un des principaux facteurs de la récession économique. De leur côté, de nombreux administrateurs, tel Jean-Roland Malet, premier commis des finances, critiquaient l’incapacité des intendants à corriger ces méfaits et à établir une juste péréquation fiscale entre les contribuables. Dès 1716, Noailles lança une consultation auprès des intendants afin de déterminer la nature des problèmes fiscaux et les moyens d’y remédier pour soutenir l’agriculture. En règle générale, il fut admis que le principal écueil à une bonne répartition de l’impôt tenait à l’absence de contrôle administratif lors de la confection des rôles de la taille, ce qui autorisait toutes sortes de pressions sur les contribuables. Pour obvier à ces problèmes, une déclaration du 1er août 1716 ordonna que les collecteurs de la taille seraient à l’avenir inscrits sur un tableau de collecte et chargés, à tour de rôle, de la répartition des impôts. D’autre part, les rôles de la taille, qui ne portaient aucune indication des facultés des contribuables, furent modernisés. Désormais, les collecteurs étaient tenus d’inscrire de nombreuses informations qui pouvaient être contrôlées tels le nom des privilégiés et celui des contribuables avec le détail de leurs diverses sources de revenus. Cette réforme, qui prit le nom de taille proportionnelle, fut reprise et modernisée par le contrôleur général Orry. Les dernières mesures fiscales vraiment significatives du ministère Noailles furent la réduction des privilèges de franc salé et des droits d’aides puis, en 1717, la suppression du dixième à l’exception des dépenses payées directement par le Trésor.

 Le déficit et les dettes

A la veille de sa disgrâce, Noailles avait accompli une œuvre importante de redressement financier et mis sur pied de nombreuses et utiles réformes. Cependant, la situation des finances demeurait extrêmement précaire puisque le déficit était encore de 70 millions contre 77 millions en 1715. Les réductions de l’intérêt des charges et des dettes accumulées pendant les guerres de Louis XIV avaient certes permis de soulager le budget et de réduire une partie du capital des dettes exigibles. Mais les nouvelles créances, les billets d’Etat, se discréditaient, perdant jusqu’à 80 % de leur valeur en 1717. Noailles mit alors sur pied toute une série de mesures destinées à les éponger progressivement par une conversion en rentes viagères au denier 16, en billets d’une loterie, en acquisition de bois et domaines royaux, enfin en capital de la Compagnie d’Occident dirigée par Law. Ces offres de placements amenèrent Noailles à ordonner la suppression, à compter du 1er janvier 1718, de tous les intérêts versés aux billets de l’Etat non convertis. Au cours de l’été 1717, Noailles réunit enfin une commission d’experts afin d’étudier divers projets d’amélioration, dont une imposition, sans distinction de privilèges, et une réduction des taux d’intérêts destinée à soutenir les investissements agricoles.

Les querelles politiques avec le Parlement et les jansénistes, le maintien des difficultés financières, enfin la nécessité de payer les frais d’une nouvelle guerre décidèrent le Régent à porter ses vues sur les solutions plus hardies préconisées par Law avec lequel il ne put s’entendre. En apprenant la disgrâce de son ami d’Aguesseau qu’il avait fait nommer à la Chancellerie en 1715, Noailles donna immédiatement sa démission de la présidence du Conseil de finance (28 janvier 1718). Le duc d’Antin écrivit à cette occasion qu’il « n’a été regretté de personne ; outre le mauvais état de la finance, il n’avait jamais rien fait pour avoir des amis ». Noailles n’avait pas cependant que des faiblesses « Son abord antipathique, son imperméabilité à tout contact humain, la difficulté qu’il éprouvait à dégager les solutions des problèmes après les avoir clairement assimilés ne sauraient faire oublier son acharnement au travail, sa mémoire sans faille, son autorité, l’inlassable énergie qu’il montrait dans l’exécution des plans une fois arrêtés » (C.-F. Lévy). Saint-Simon observa que la retraite de Noailles n’était pas seulement annonciateur de l’échec de la polysynodie mais, plus généralement, de tout espoir de réformes : « Cette occasion m’arrache une vérité que j’ai reconnue pendant que j’ai été dans le Conseil, et que je n’aurais pu croire si une triste expérience ne me l’avait appris : c’est que tout bien à faire est impossible. Si peu de gens le veulent de bonne foi, tant d’autres ont un intérêt contraire à chaque sorte de bien qu’on peut se proposer ; ceux qui le désirent ignorent les contours sans quoi rien ne réussit, et ne peuvent parer aux adresses ni au crédit qu’on leur oppose, et ces adresses, appuyées de tout le crédit des gens de maniement supérieur et d‘autorité, sont tellement multipliées et ténébreuses, que tout le bien possible à faire avorte nécessairement toujours ».

L’après-ministériat

Le duc de Noailles fut nommé, le jour même de sa disgrâce, conseiller au Conseil de régence (28 janvier 1718). Capitaine des chasses et gouverneur de Saint-Germain-en-Laye depuis le 27 octobre 1717, il fut nommé gouverneur de Nogent-sur-Seine par le cardinal Dubois (4 juin 1723). Ses succès militaires durant la guerre de succession de Pologne lui valurent l’appui de Fleury et la dignité de maréchal de France (14 juin 1734). Après le décès du cardinal, le duc de Noailles, connu dès lors sous le titre de maréchal, fut appelé personnellement par Louis XV comme principal conseiller et entama dès lors une correspondance secrète avec lui. Au début de la guerre de succession d’Autriche, Noailles reçut le commandement des armées du Nord et de l’Est puis fut nommé ministre d’Etat le 10 mars 1743. Sa faveur auprès du roi ne diminua point après la déroute, sous son commandement, de l’armée française à Dettingen (27 juin 1743). Il fut nommé ambassadeur en Espagne (mars-juin 1746) et participa aux principales discussions politiques. Au mois d’avril 1756, il se retira du Conseil d’En haut car « mes forces, dit-il à Louis XV, ne répondent plus à mon zèle. Je sens tous les avant-coureurs de la décrépitude, qui m’annoncent que je ne dois plus m’occuper que du dernier avenir et du soin de m’y préparer ». Il mourut dix ans plus tard.

Écrits

Aucun écrit du duc de Noailles n’a été publié de son vivant. Une partie de ses papiers, mémoires et correspondances ont été édités par l’abbé Millot, Mémoires politiques et militaires pour servir à l’histoire de Louis XIV et de Louis XV, composés sur les pièces originales recueillis par Adrien Maurice, duc de Noailles..., Paris, 1776-1777, 6 vol. et Camille Rousset, Correspondance de Louis XV et du maréchal de Noailles, Paris, 1865, 2 vol. Une série de lettres a été publiée par Léon G. Pellissier, « Les correspondants du duc de Noailles », Revue d’histoire littéraire de la France, tomes 6-12, 1899-1905.

Sources et bibliographie

Le Cabinet des manuscrits de la Bibliothèque nationale conserve d’abondants documents provenant des activités financières du duc de Noailles au sein du Conseil de finance (manuscrits français 7762-7764, 6908-6947), en particulier son Mémoire au Régent sur les finances, 1717 (Fr. 7769). Les avis des membres de la commission réunie en 1717 sont conservés dans le manuscrit français 11152.

Il n’existe pas de biographie de Noailles. Son action ministérielle n’a été véritablement étudiée que par François Véron de Forbonnais, Considérations sur les finances de France, Bâle, 1755, vol. 2. On trouve cependant quelques éléments dans les livres d’A. Eslinger, Le Conseil particulier des Finances à l’époque de la Polysynodie (1715-1718), Paris, 1908 et d’Herbert Lüthy, La banque protestante en France de la révocation de l’Edit de Nantes à la Révolution, tome I. Dispersion et regroupement (1685-1730), Paris, 1959, dans l’étude de Claude-Frédéric Lévy, Capitalistes et pouvoir au siècle des Lumières, Paris, 1979, tome 3 et dans La banqueroute de Law, Paris, 1977 où Edgar Faure a tracé un excellent portrait du caractère de Noailles et de l’insertion de son action dans l’évolution politique et financière de la Régence.

La Chambre de justice a fait l’objet des travaux de Pierre Ravel, La Chambre de justice de 1716, Paris, 1928 et de Guy Chaussinand-Nogaret, « Capitalisme et structure sociale sous l’Ancien Régime », Annales E.S.C., mars-avril 1970, p. 463-476.

 Sur la réforme de la taille, il faut consulter les ouvrages de Marcel Marion, L’impôt sur le revenu au XVIIIe siècle : principalement en Guyenne, Toulouse, 1901, Les impôts directs sous l’Ancien Régime : principalement au XVIIIe siècle, Paris, 1910 et de Jean Piel, La taille proportionnelle dans les généralités de Caen et d’Alençon, Caen, 1937, des travaux remis à jour par Mireille Touzery dans L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, 1994.

Divers aspects de la politique de Noailles ont enfin été évoqués par Guy Antonetti, « La création de la Banque générale et la prohibition des billets au porteur », Hommages à R. Besnier, Paris, 1980, p. 1-21 et Yannick Lemarchand, « Comptabilité et contrôle, une expérience d’introduction de la partie double dans les finances publiques sous la Régence », L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, 1997, p. 129-154.

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