Troisième partie : De Poincaré à Herriot : le directeur du Budget, tributaire du climat politique.

Où le directeur du budget excuse le ministre des Affaires étrangères

La discussion du budget devant les Chambres durait chaque année des mois entiers sans parler des autres lois de finances. Je devais assister à toutes les séances dans les deux Chambres en qualité de commissaire du gouvernement en vue de souffler à mon ministre ou, au besoin, d’exposer moi-même à l’assemblée les précisions techniques nécessaires. En fait, je n’avais presque jamais à intervenir personnellement. Un jour, au Sénat, je me trouvai dans une position plutôt embarrassante. À l’ouverture de la séance, on abordait la discussion du budget des Affaires étrangères. Le ministre, qui était Aristide Briand, était en retard, ce dont il était coutumier. Dans la discussion générale, Édouard Herriot, alors simple sénateur du Rhône, prend la parole pour demander au ministre de s’intéresser à une question concernant la représentation de la France dans je ne sais plus quel pays. L’orateur étant descendu de la tribune, le ministre n’était toujours pas arrivé et j’étais seul au banc du Gouvernement. Le Président me fait signe et annonce : la parole est à M. le Commissaire du Gouvernement. Je ne pouvais me dérober. Je me levai donc pour dire (à peu près) : « Messieurs, j’ai d’abord à présenter au Sénat les excuses de M. le Ministre des Affaires étrangères qui, au dernier moment, a eu le regret d’être retardé par une cause imprévue et bien indépendante de sa volonté. Je ne manquerai pas de signaler à son attention la question qui vient de vous être exposée et je ne doute pas qu’il ne s’efforce de donner satisfaction à l’honorable sénateur qui en a souligné l’intérêt ». Tout le monde était content et cinq minutes après Briand, étant arrivé et mis au courant par moi, alla serrer la main à Herriot. Mais j’étais, ce jour-là, nettement sorti de mes attributions techniques de Commissaire du Gouvernement, à moins que l’on estime (ç’avait été sans doute l’opinion du Président de séance) que j’avais, avant tout, à faciliter la rapide discussion du budget.

« Ô temps suspend ton vol », et autres anecdotes

Je devais suivre attentivement tous ces débats et m’assurer, en particulier, qu’un de mes collaborateurs notait exactement tous les changements apportés par l’assemblée aux crédits des divers chapitres de dépenses afin que la Commission de l’autre Chambre en fût avisée au plus vite. Après le vote de l’ensemble de la loi de finances, un document complet était mis en forme par les services de la Direction du budget et déposé par le ministre sur le bureau de l’autre Chambre. C’est ce qu’on est convenu d’appeler « la navette » du budget. Un de mes ministres, Paul Doumer, dont la qualité principale était une volonté de fer, avait décidé que son budget (celui de 1922 je crois), serait définitivement voté le 31 décembre, sans recours aux douzièmes provisoires. Il le fut, en effet, sous cette date, à l’aube du 2 janvier, les pendules du Luxembourg et du Palais Bourbon ayant été arrêtées pendant trente-deux heures. Pour ma part, j’étais resté cinquante-six heures consécutives sans dormir.

Ces veillées nocturnes et autres épreuves subies en commun finissaient par créer des relations assez familières entre le directeur du Budget et ses collaborateurs d’une part et, d’autre part, les divers ministres, les rapporteurs et présidents des Commissions des finances.

Je me souviens d’un jour où, à la Chambre, un député très pessimiste faisait un interminable discours où il prévoyait, à plus ou moins brève échéance, catastrophes sur catastrophes financières. Loucheur, près duquel j’étais assis, me glissa à mi-voix : « Bah ! Il n’y a pas d’exemple que les choses ne finissent par s’arranger ! » – « Bien ou mal lui répondis-je » – « Ça c’est vrai, conclut-il, j’avais un ami qui le disait sans cesse et il a fini par tout arranger en se suicidant ».

Une autre fois, Emmanuel Brousse, qui était alors secrétaire d’État aux Finances, fut excédé par un orateur socialiste, vrai pilleur de budgets, qui réclamait de l’argent et encore de l’argent pour toutes sortes de choses. Mon sous-ministre me fait un clin d’œil, sort de son gousset une énorme « toquante » en or, la tend ostensiblement vers l’orateur et lui crie avec le fort accent de sa Cerdagne natale : « Et la montre aussi ? » Les sténographes n’enregistrèrent pas l’interruption. Mais les effets oratoires du tribun firent long feu. Et Loucheur, pourtant dépensier, qui était là aussi, d’ajouter : « Encore un qui n’a jamais eu à ajuster une fin de mois ! »

Au Sénat, c’est avec Chéron, qui fut, plusieurs années de suite, le rapporteur général du budget, que les relations devinrent les plus familières. Il eut la gentillesse de nous inviter un soir, mon équipe et moi, à dîner chez Foyot, un des meilleurs traiteurs de la Rive gauche, en face du Luxembourg. Au dessert, il voulut nous donner une haute idée de la roublardise de ses électeurs normands. « Quand j’étais jeune avocat à Lisieux, j’avais à plaider une affaire de bornage assez compliquée. Mon client vient me voir pour que je lui dise, évidemment, qu’il va gagner son procès. Je l’espère bien, lui dis-je, mais ce n’est pas absolument sûr. » – « De qui ça dépend-il ? » me demanda-t-il. – « Des juges et surtout du Président du Tribunal. » – « Si je faisais un cadeau au Président ? » – « Gardez-vous en bien lui dis-je avec force, le Président est un magistrat intègre, vous ne pourriez que nuire à votre cause et vous perdriez certainement votre procès ! » Deux jours après nous avons gagné et mon client me remercie de ma plaidoirie ainsi que de mes bons conseils et il ajoute : « J’avais envoyé un cadeau au Président. » – « Comment, vous avez fait ça ? » – « Bien sûr, mais j’ai envoyé le cadeau au nom de mon adversaire puisque vous m’avez bien dit que c’était le moyen le plus sûr de perdre son procès… »

L’atmosphère même des séances publiques de nuit, surtout quand elles se prolongeaient, le 31 décembre, jusqu’au 2 janvier, était plus que détendue. Je me souviens d’une discussion entre deux Normands : Dior, ministre du Commerce et Chéron rapporteur général, l’un député de la Manche et l’autre sénateur du Calvados. Le rapporteur général refusait d’accorder un crédit auquel le ministre tenait fort. Je vois encore mes deux gros Normands se levant de leur banc, se dirigeant l’un vers l’autre au pied de la tribune et, comme font les maquignons à la foire de Caen, se tapant dans la main : « Tope là ! coupons la poire en deux ! ».

« Aboyer » les ministères !

Cette série d’anecdotes plus ou moins plaisantes peut laisser l’impression que l’existence du directeur du Budget était, après tout, assez supportable en raison de la variété des questions à étudier et des milieux dans lesquels elle se poursuivait. C’est vrai. J’ai même déjà dit, je crois, que le métier était passionnant.

Mais il comportait aussi une besogne accomplie d’arrache-pied nuit et jour avec, heureusement, une équipe de jeunes collaborateurs de choix que ne devait pas rebuter un énorme labeur matériel à mener à son terme non seulement avec précision mais avec une perspicacité et une intelligence toujours en éveil. Depuis la mise sur pied au cours du printemps et du début de l’été du projet de budget, qui se matérialisait dans les fameux « fascicules bleus » donnés à l’Imprimerie Nationale au cours des vacances (celles des autres) pour que la Commission des finances en fût saisie avant la rentrée parlementaire jusqu’à la mise sous presse de la loi de finances enfin promulguée au Journal Officiel, il n’y avait guère de répit. Mon équipe avait son vocabulaire à elle, son argot. « Qu’avez-vous fait cet après-midi ? » demandais-je au chef de bureau en rentrant de la Chambre. « Nous avons “ aboyé ” trois ministères, Monsieur le Directeur. » Cela signifiait qu’un rédacteur avait appelé à haute voix les chiffres des chapitres et des articles des dépenses de trois ministères d’après les épreuves de l’Imprimerie Nationale et que son sous-chef en avait vérifié la concordance avec ceux du document témoin afin de me permettre de signer le bon à tirer.

Et, à peine un budget promulgué, il fallait, dare-dare, commencer la préparation du suivant. De vacances il n’était guère question, surtout pour le directeur. Pour ses collaborateurs, le plus souvent, quelques jours à la sauvette, par-ci par-là. Et l’on ne s’en étonnera pas si l’on songe qu’au budget, à la grande loi de finances annuelle, s’ajoutaient sans cesse les multiples projets de loi, « collectifs » et autres ou de décrets que le ministre des Finances devait suivre devant les Chambres ou contresigner avec tel ou tel de ses collègues.

L’apparition du spectre de l’inflation

Il me reste à dire en peu de pages comment finit pour moi cette rude et dernière partie de ma carrière administrative, il en résultera, je l’espère, un éclairage complémentaire utile sur cette période où le Cartel des gauches prit le pouvoir et infléchit notre politique financière dans un sens qui devait s’avérer catastrophique pour la monnaie nationale. Car l’importance des réparations de guerre était si primordiale que le monde entier préjugeait du sort de notre pauvre franc d’après, surtout, la façon dont étaient conduites nos finances publiques et, donc, établi en France, le budget de l’État.

Un soir de janvier 1920, rentrant de la Chambre, j’avais rencontré mon ami Célier, directeur du Mouvement général des fonds. Il m’aborde, tout soucieux. « Mauvaise nouvelle, me dit-il, les Américains nous coupent les crédits de trésorerie » (grâce à ces crédits que nous ouvrait libéralement la Trésorerie de Washington depuis 1917, nous pouvions aisément régler en dollars nos dépenses extérieures et le franc « tenait le coup » sur le marché des changes). « Nous allons voir la livre à 40 F ! » ajouta Célier.

La livre sterling était alors à 27 ou 28 F, c’est-à-dire assez peu au-dessus du pair d’environ 25 F. Nous devions la voir à 240 F en 1925, Herriot étant au pouvoir. La réflexion – qu’il croyait évidemment pessimiste – du directeur spécialement intéressé par les cours du change et qui prévoyait comme un cataclysme la livre à 40 francs symbolise pour moi le fait que les Français, même les plus avertis, ne « réalisaient » pas – après un grand siècle de stabilité monétaire – qu’une monnaie, une fois détachée de l’or, peut subir des variations de cours d’une ampleur infinie (au moment où, en 1965, j’écris ces lignes, la livre approche de 1 400 F et le dollar avoisine 500 F après, il est vrai, une seconde guerre mondiale). Mais où sont les 40 francs redoutés en 1920 par Célier ?

Si je m’attarde sur la baisse du franc, c’est aussi parce qu’elle entraîne la hausse des prix et que la cherté de la vie engendre des conséquences budgétaires catastrophiques. C’est le fameux cycle infernal. On ne peut, notamment, éviter d’élever les traitements, soldes, salaires et pensions tant civils que militaires ni même les crédits de matériel. Pour ne parler que de la rémunération des fonctionnaires on put, pendant la durée des hostilités, se contenter d’instituer des indemnités de cherté de vie (dites temporaires). Mais quand, la paix revenue, il devient évident que le franc et le coût de la vie ne retrouveraient jamais leur niveau d’antan, il fallut bien envisager la mise au point des soldes, pensions et traitements eux-mêmes. Pour les trai­tements, d’ailleurs, leur « péréquation », c’est-à-dire leur mise en ordre dans l’ensemble des administrations publiques, était sur le tapis dès avant 1914 et avait fait l’objet pendant plusieurs années des travaux de la commission Hébrard de Villeneuve (du nom du président de section du Conseil d’État qui la présida jusqu’à sa mise à la retraite).

Pour reconstruire l’échelle des traitements publics, l’ancienne commission Hébrard de Villeneuve fut restaurée en 1924 sous la présidence de M. Maringer, lui aussi président de section du Conseil d’État dont je n’eus qu’à me féliciter. Mais les représentants des divers ministères avaient alors reçu pour instruction de soutenir les prétentions des syndicats. C’est ainsi que j’eus la surprise d’entendre le représentant du ministère de l’Instruction publique – qui était pourtant le Directeur de l’enseignement supérieur – se préoccuper uniquement du sort des instituteurs primaires et laisser tomber aussi bien les professeurs agrégés que les professeurs de facultés.

Si les éclusiers font tâche d’huile…

Le travail de la commission Maringer terminé, c’est-à-dire les principaux jalons posés, il fallut mettre sur pied les nombreux décrets fixant les traitements de toutes les catégories de fonctionnaires publics. C’était la tâche que la Direction du Budget devait accomplir normalement en collaboration avec toutes les directions des divers ministères. Mais je dus m’incliner devant la volonté du Gouvernement suivant laquelle la fédération des syndicats participerait à ce travail et aurait son entrée dans les bureaux de la direction du budget. C’est ainsi que Charles Laurent, secrétaire général de la fédération, vint chaque jour mettre au point avec mon collaborateur Charra les projets de décrets qui m’étaient ensuite soumis avant d’être proposés à la signature du ministre. Un soir, Charra me dit qu’il avait un accrochage avec Charles Laurent au sujet des éclusiers du canal de Nantes à Brest. D’après les renseignements que nous nous étions procurés auprès de la Direction de la navigation intérieure il s’agissait de quelques douzaines de sous-agents auxiliaires qui étaient logés, jouissaient d’un jardin attenant à leur maison et recevaient une indemnité assez modeste avec affiliation à la Caisse nationale des retraités pour la vieillesse. Dans la plupart des cas la femme de l’agent manœuvrait les portes de l’écluse pour le passage de deux ou trois péniches par semaine et l’éclusier lui-même louait ses services à longueur d’année et de journée chez les agriculteurs, industriels ou commerçants du voisinage. Le représentant des syndicats demandait simplement la fonctionnarisation intégrale de ces sous-agents fantômes avec traitement complet et régime des pensions civiles (loi de 1852). Nous ne pouvions évidemment admettre pareille prétention ce qui eût créé un précédent des plus dangereux (je pensai aussitôt à quelques milliers de facteurs auxiliaires des Postes qui faisaient des moitiés, des tiers ou des quarts de distributions normales et qui jouissaient d’un régime de semi-fonctionnaires analogue à celui de nos éclusiers). « Alors ! C’est la guerre ! » me dit Charles Laurent le lendemain. « Ne dramatisez pas » lui répondis-je ; « vous ne pouvez vous étonner que je sois dans l’impossibilité de proposer toujours à mon ministre de signer des décrets donnant satisfaction à toutes les prétentions de vos syndicats ». En fait, ce fut ce que l’on appelle aujourd’hui la guerre froide.

Le climat en régnait d’ailleurs depuis plus de six mois. Nous étions au début de l’hiver 1924-1925, mais dès l’été précédent, j’avais eu avec le même personnage de sérieux accrochages. Par exemple un jour – du mois d’août je crois – où le Président du Conseil Herriot et le ministre des Finances Clémentel assistaient à Londres à une des grandes conférences internationales de l’époque, je fus appelé au Quai d’Orsay par René Renoult qui faisait l’intérim de la présidence du Conseil et mis en présence de Charles Laurent qui demandait – qui exigeait plutôt – l’attribution immédiate d’une forte indemnité de cherté de vie à tous les salariés de l’État. Renoult n’opposait qu’une très faible résistance bien qu’il fut étayé par le Garde des Sceaux Raynaldy. Je finis par me fâcher. « Enfin, vous ne voulez tout de même pas, M. Laurent, qu’en l’absence du Président du Conseil et du Ministre des Finances, le Gouvernement prenne une décision aussi grave qui aurait, annoncée en pleine conférence internationale, à un moment où le monde entier surveille notre gestion financière, les plus graves répercussions sur le cours de notre monnaie. Non, nous ne pouvons faire cela ». Ma sortie, je dois le dire, était faite encore plus pour les ministres que pour le secrétaire général des syndicats. Elle porta sur eux et il fut décidé que les grands chefs seraient saisis de la question à Londres. Rentré rue de Rivoli, je rédigeai à la hâte une note qu’Albert Buisson, chef du cabinet, fit passer à son ministre par la voie la plus rapide et, dès le lendemain, Herriot et Clémentel faisaient savoir que la question serait examinée après leur retour de Londres.

Quelle « sortie » pour le premier directeur du budget ?

J’étais bien décidé, pour ma part, à ne jamais céder aux exigences de secrétaire général de la fédération des syndicats de fonctionnaires. Il en était lui-même bien convaincu et était devenu en quelque sorte mon « ennemi intime ». Il eût voulu que le Gouvernement se débarrassât de moi. Jamais pourtant ce dernier ne manifesta l’intention de le faire. Une seule fois Clémentel me demanda s’il me serait agréable d’être nommé Directeur général des Contributions directes, poste qui allait être vacant. Je lui répondis que j’étais à sa disposition, que cette nomination me ferait gagner le titre de Directeur général sans me valoir aucun avantage pécuniaire car, vu son importance, la Direction du Budget, que j’assurais depuis cinq ou six ans, était, pour le traitement, assimilée, exceptionnellement, à une direction générale. Je n’en entendis plus parler. Précédemment, la Direction générale de la Caisse des dépôts, mieux rémunérée, mais au personnel de laquelle appartenait mon « ennemi intime » susnommé, avait été attribuée à un de mes collègues ayant des titres très inférieurs aux miens mais dont le père avait été un ami personnel de Painlevé, un des grands chefs du Cartel au pouvoir.

Il était donc dans l’air en quelque sorte que je ne tarderais pas à quitter le Budget. J’envisageais moi-même assez volontiers d’en partir car je ne concevais pas un instant la possibilité de me plier à toutes les volontés des syndicalistes. Il m’arrivait même parfois de me demander si un successeur, du fait même qu’il serait nouveau, ne les trouverait pas un peu moins braqués d’avance contre lui et n’obtiendrait pas de ces dangereux ennemis de l’équilibre budgétaire quelques concessions qu’ils me refuseraient d’emblée à moi, leur adversaire de trop longue date. Mon état d’esprit était connu de mes amis. Un jour l’un d’eux, mon camarade Schweisguth, qui était président de la Société Alsacienne de Constructions mécaniques, en dit un mot à M. Charles Laurent (rien de commun avec son homonyme syndicaliste) qui présidait la Cie Thomson Houston et quelques jours après, exactement le 23 janvier 1925, j’étais placé en service détaché en qualité de directeur des services financiers de la Cie française Thomson Houston, fonctions qui devaient bientôt être transformées en celles de directeur financier de l’Alsthom, la grande filiale industrielle de l’Alsacienne et de la Thomson. La page des services publics était tournée pour moi.

On dit souvent, et c’est indiscutable en général, qu’un fonctionnaire est au service de l’État et doit obéir aux représentants de ce dernier quelle que soit leur politique car celle-ci est celle que veut la nation dont il a accepté d’être le serviteur. Il y a pourtant des exceptions. Un magistrat, par exemple, a le devoir de refuser de se plier aux fantaisies du pouvoir et doit juger suivant les règles de la loi et les ordres de sa conscience. De même, le directeur du Budget a le devoir de dire aux hommes de parti venus au pouvoir que leur politique peut être néfaste au pays parce que reste toujours vrai l’aphorisme du Baron Louis qu’il ne faut pas se lasser de citer : « faites moi de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances ! »

Le parlement, responsable de la bonne gestion des deniers publics ?

Peut-être s’étonnerait-on si je ne disais brièvement – je le ferai en une page – l’impression que j’ai gardée sur la façon dont les principaux organes de la III^e République se sont acquittés de leur tâche pendant cette période – cruciale dirait-on aujourd’hui – de 1914 à 1924 où j’ai vu les choses de près – en matière financière tout au moins.

Le Sénat, tout d’abord, n’a cessé de jouer avec fermeté et perspicacité le rôle essentiel qui était le sien. C’est lui qui a mis fin aux hésitations des « années troubles » – 1916-1917 – et qui, suivant sa commission des finances composée d’hommes d’expérience et de volonté tenace, a sans cesse lutté pour la bonne gestion des deniers publics.

La Chambre des députés élue en 1914 à la veille du déclenchement des hostilités avec une majorité assez « à gauche » eut la sagesse de se plier à l’Union nationale demandée par Poincaré, d’accepter en particulier des ministres des finances modérés (Ribot, notamment, qui fit œuvre utile) et de mener ainsi la nation à la victoire finale – sans grand souci évidemment, vu cette vitale nécessité, du contrôle budgétaire. Mais qui, ayant vécu ces années où « le Boche était à Noyon », pourrait lui en faire grief et lui reprocher sérieusement d’avoir cédé la première à l’illusion que « l’Allemagne payera » ?

La Chambre « bleu horizon » qui lui succéda en 1919 se berça quelque temps aussi du même espoir chimérique. Elle ne s’en plia pas moins dès sa première session à la nécessité de remettre de l’ordre dans les finances publiques par de courageuses mesures fiscales notamment. À l’expiration de son mandat, le budget pouvait être unifié et présenté dans un équilibre sans doute un peu fragile encore, mais réel bien qu’entre temps ait été à peu près achevée la réparation si lourde des dommages de guerre.

Les conséquences économiques et financières de la politique du Cartel des gauches

Le Cartel des gauches qui triompha en mai 1924[1] joua le rôle de l’éléphant dans ce magasin de porcelaines délicates. Les soucis électoraux le dominaient. « Pas d’ennemi à gauche » avait proclamé Herriot son chef. Pour lui, d’abord, il fallait satisfaire le nombre. J’ai gardé le souvenir d’une conversation que j’eus sur un banc des couloirs du Palais Bourbon avec les trois personnages qui, dans une caricature célèbre de Sennep, personnifiaient le Cartel : Herriot, Léon Blum et Renaudel. Des trois, c’est ce dernier, le vétérinaire, qui me parut avoir le plus de bon sens. D’aucuns prétendaient qu’il avait proclamé récemment : « On prendra l’argent là où “ elle ” est ! » Ceci, de toute évidence, ne manquait pas de sens commun sinon d’élégance verbale. Mais le franc sur les marchés du change aurait eu besoin d’autres soutiens.

Je me souviens aussi qu’ayant pu aller à la Toussaint de 1924 sur notre tombe familiale en Périgord, je rencontrai un camarade d’enfance, paysan illettré, qui s’était mis à faire le commerce des vaches. « Quel est le cours de la livre ? » me demanda-t-il à mon vif étonnement. Sur ma réponse il n’hésita pas : « Elle a encore monté, alors le prix des vaches va en faire autant ! » Après six mois de Cartel des gauches, le maquignon périgourdin en savait plus sur le change que le directeur du Mouvement des fonds en 1920.

Herriot ne devait pas tarder, quelques semaines après mon départ, à « crever le plafond », c’est-à-dire à dépasser le maximum fixé par la loi pour l’émission des billets de banque, et, depuis ce temps, je suis resté convaincu que la monnaie d’une nation est bien perdue quand la majorité de ses habitants se rend compte que sa défense n’est plus le souci primordial de ses dirigeants et que, dans la plupart des couches sociales chacun se dit : que m’importe la baisse de la monnaie pourvu que l’on m’en donne davantage ! C’est bien là que nous avait conduits le Cartel.

Partir de son propre chef

Mon départ volontaire au début de 1925 a souligné que je n’avais aucune responsabilité dans cette catastrophique évolution. Une plus grande souplesse d’échine eût été peut-être plus profitable pour moi et sans doute agréable à Clémentel, ministre aimable et bien disposé à mon égard mais justifiant trop son sobriquet de « planche pourrie » et même à Herriot aussi faible dans l’action que brillant à la tribune, mais elle m’eût laissé mauvaise conscience. Je n’ai jamais regretté de n’avoir pas hésité sur la voie à suivre.

La Tribune du fonctionnaire, organe des syndicats, me fit l’honneur d’un entrefilet triomphant :

« M. Clémentel change peu à peu ses principaux collaborateurs. Il vient de se séparer de M. Denoix qui a joué le rôle que l’on sait à la Commission Hébrard de Villeneuve et qui fut l’un des plus sérieux adversaires de nos revendications de traitements. Le Journal officiel du 26 janvier, nous apprend, en effet, que M. Denoix est placé, sur sa demande, en service détaché ».

Et un journal non cartelliste concluait : « Qui résiste au Cartel des gauches est frappé. Fonctionnaires, magistrats, officiers sont au service de M. Herriot et non de la Nation ».

J’eusse préféré moins de publicité.

Lire l'extrait précédent : Le directeur du Budget dans les années vingt, l'homme qui dit toujours non ?