Deuxième partie : Le directeur du Budget dans les années vingt, l’homme qui dit toujours non ?

La question des ressources budgétaires et la création de la taxe sur le chiffre d’affaire

En dernière analyse ou en toute simplicité et comme chacun le peut imaginer, le rôle du directeur du Budget est essentiellement de comprimer la dépense et, quand l’effort de compression est arrivé à sa limite, de trouver des recettes – normales ou d’emprunt – d’un montant suffisant et d’une réalisation certaine.

Pour ce qui est des ressources, celles qui relèvent du recours au marché financier, c’est-à-dire l’emprunt à plus ou moins long terme, étaient régentées par l’autre grande direction du Ministère des finances, le Mouvement général des fonds (qui, après avoir été quelque temps divisée sous la V^e République, en Trésor et en Finances extérieures, vient, en 1965, de recouvrer son unité d’autrefois). Mes camarades Célier et Parmentier, qui dirigèrent le Mouvement des fonds pendant que j’étais au Budget, me disaient par exemple, combien, au cours d’un exercice, pouvaient, au maximum, procurer les emprunts du Crédit National, ceux des groupements de sinistrés ou du Trésor lui-même et leurs chiffres fixaient la limite des voies et moyens du budget des réparations et du budget extraordinaire.

Quant au budget ordinaire, il fallait, à tout prix, l’équilibrer par des ressources permanentes, ce qui devenait chaque jour plus difficile par suite de la hausse des prix, lesquels, estimait-on, en gros, avaient depuis 1914, quadruplé vers 1920 et sextuplé vers 1924. Je fus peut-être le premier à dire à François-Marsal que, pour équilibrer le budget ordinaire, il fallait, au plus tôt, créer une taxe de très large assiette de rendement immédiat, proportionnelle à la dépense de chacun, mais d’un taux très modéré. Ce fut la taxe sur le chiffre d’affaires qui fut instituée au taux de 1 % par une grande loi fiscale de juin 1920 et contribua pour 5 milliards de francs à l’équilibre du budget ordinaire de 1921 dont le total était d’un peu plus de 22 milliards. La création de la taxe sur le chiffre d’affaires – qui fut sans doute la décision la plus importante de toute cette période en matière fiscale (l’impôt global sur le revenu ayant été institué à la veille de la guerre) – fut décidée dans un petit comité que François-Marsal réunissait chaque matin dans son cabinet et qui, sous sa présidence, comprenait Célier (Mouvement des fonds), Lèbe-Gigun (contrôle des régies financières) et Denoix (Budget). Le ministre avait été un brillant élève de Saint-Cyr qui avait assez tôt pantouflé dans la banque puis avait été, pendant la guerre, le conseiller financier du Grand Quartier général et avait, après l’armistice publié des articles financiers dans un quotidien (L’Écho de Paris, je crois). Il s’était fait remarquer de Clemenceau qui, disait-on, l’avait imposé pour la succession de Klotz. C’était un homme jeune, sympathique et qui avait le mérite d’écouter les avis des gens de métier. Il supportait, sans paraître les remarquer, les sarcasmes – à peine voilés – que ne lui ménageait guère Célier, lequel avait un peu trop gardé l’esprit de « premier de sa promotion » et supportait difficilement d’être le second de quelqu’un. Quant à notre excellent collègue Lèbe-Gigun, toujours de bon conseil, je me rappelle surtout qu’il passait son temps à se défendre contre les moustiques des jardins du Carrousel sans cesse attirés par le miroir de son crâne dénudé. François-Marsal eut la gentillesse de nous inviter à de très sympathiques déjeuners dans sa famille. Mais après avoir (comme la plupart des ministres de l’après-guerre), passé un an rue de Rivoli où il fit du bon travail, il devait, comme son prédécesseur Klotz, assez mal finir… Effet de surmenage ? Peut-être.

Réduire la dépense

Après cette diversion à laquelle m’a conduit la création de la taxe sur le chiffre d’affaires, passons aux dépenses. Il faut d’abord les éplucher chaque année, à fond. C’est la tâche du personnel hors de pair du bureau du budget. Ce personnel, si j’ose dire, chasse de race. À peine arrivée, toute recrue est prise par l’ambiance.

« Dans cette tâche, lit-on dans l’exposé des motifs de 1921, les compressions de dépenses, la recherche de toutes les économies possibles, l’étude de simplifications de services, le redressement chapitre par chapitre, article par article, non seulement des abus, mais des moindres exagérations, des plus légères erreurs, toutes choses exigeant quelque courage et quelque application ne sont qu’une première étape et certes pas la moins dure. »

Le rédacteur, le sous-chef ou le chef de bureau du Budget qui a ainsi « épluché » le projet du budget des dépenses d’un ministère, rend compte à son directeur de son travail et des points qui restent en discussion avec la partie adverse.

Ce sont ces points qu’il appartient au directeur du Budget de prendre en mains et de discuter avec les chefs de service intéressés des diverses administrations ou parfois avec les ministres en personne. À ce même niveau – presque au sommet dirait-on aujourd’hui – se traitent les grands programmes engageant les finances pour plusieurs années (constructions navales, matériel de guerre, ports et voies de communication, etc.). Pour les questions les plus graves, qui intéressent la politique générale du pays, elles ne sont tranchées qu’après des discussions entre les ministres accompagnés par leurs principaux directeurs. Il faut même parfois aller jusqu’au Conseil des Ministres ou devant certains hauts organismes spéciaux comme le Conseil supérieur de La Défense Nationale qui siège à l’Élysée dans le cabinet même du Président de la République et sous sa présidence.

Le maréchal Pétain, les armes automatiques et le directeur du budget

Cela me remémore une séance de ce Conseil, chez Millerand, où j’eus l’occasion d’un contact direct avec le Maréchal Pétain. Avant l’ouverture de la séance, le Général Sérignye qui était Secrétaire du Conseil, me prit dans un coin où se trouvait le Maréchal : « Monsieur le Maréchal, lui dit-il, vous devriez bien dire à M. le Directeur du Budget de ne pas s’opposer aux crédits que nous demandons pour la reconstitution des approvisionnements de munitions de l’infanterie ». « Oh oui ! dit le Maréchal, il est certain qu’avec la multiplication des armes automatiques, il nous en faudra beaucoup plus ». C’était l’argument essentiel des services du ministère de la Guerre. « Vous me permettez, Monsieur le Maréchal, lui rétorquais-je aussitôt, de me rappeler que j’ai été chef de section dans l’infanterie, sous vos ordres, à Verdun. Eh bien ! J’estime qu’il s’y est consommé beaucoup plus de cartouches sous les pieds des hommes dans la boue des tranchées que par le tir dans les canons des fusils ou des mitrailleuses. Et puis, je me souviens aussi que lorsque quelque souris, en pleine nuit, faisait bruisser des feuilles mortes près d’un tirailleur en faction, celui-ci tirait au jugé un coup de feu et déclenchait une fusillade générale qui se propageait de Belfort à Ypres, sur 700 km de front. Avec les armes automatiques, ce que nous appelons, n’est-ce pas Monsieur le Maréchal, la discipline du feu sera mieux observée et les munitions sur bandes ou dans des caisses, seront moins piétinées. Et puis la cadence actuelle de nos fabrications suffira amplement pour reconstituer – avant une nouvelle guerre – des          approvisionnements suffisants. Il serait déraisonnable d’accroître actuellement l’équipement et l’activité des ateliers qui fabriquent des cartouches. » « Il y a du vrai dans ce qu’il dit » conclut le Maréchal.

Je garde quelque fierté d’avoir, ce jour-là, par mon petit discours, conquis l’approbation du vainqueur de Verdun et, du même coup, économisé pas mal de millions au profit du contribuable.

Défendre l’intérêt général et encourager le goudronnage des routes

Une petite remarque « pro domo » à ce sujet. Il m’est arrivé souvent de m’entendre – dans le monde – reprocher en tant que Directeur du Budget, le poids excessif des impôts. Quelle injustice ! Le Directeur du Budget – avec sa petite équipe – est, au contraire, le seul défenseur du contribuable car il est le seul qui s’oppose à la dépense. Quand le vin est tiré, il faut bien le boire. Et ceux qui poussent à la dépense sont mille fois plus nombreux, même parmi les contribuables, que ceux qui prêchent l’économie. Autrement dit, l’intérêt général est beaucoup moins défendu, dans le corps électoral, que les intérêts particuliers. Combien de contribuables, même non salariés de l’État sont des budgétivores plus ou moins conscients !

Dans cette lutte quotidienne contre les dépenses excessives, je finissais toujours par m’entendre assez facilement avec les Ministères qui possèdent de grands corps de fonctionnaires ayant une solide formation technique et de fortes traditions. Ainsi, aux Travaux Publics, les Ingénieurs des Ponts et Chaussées et ceux des Mines devinrent rapidement de vrais amis pour moi ; du Castel aux Chemins de Fer, Watier aux Ports et à la navigation ; Defline aux Mines, et même Sylvain Dreyfus aux Routes. Avec ce dernier, pourtant, nous nous sommes longtemps chamaillés. Les automobiles devenaient de plus en plus nombreuses, rapides et lourdes. Le macadam classique s’envolait en poussière : et Sylvain Dreyfus expérimentait toujours des cailloux : les calcaires, les mous, s’aggloméraient bien un peu mais s’usaient vite en formant d’épais nuages de poussière blanche, les granitiques, les durs, étaient disloqués au bout de 15 jours malgré les rouleaux les plus lourds. Il vous faut trouver un agglomérat lui disais-je : les pneus n’usent pas le macadam comme faisaient les jantes de fer des carrioles, ils le pompent, ils l’aspirent. Je vous ouvrirai tous les crédits que vous voudrez pour trouver l’agglomérat rêvé. Il savait bien que j’avais raison mais le goudron manquait. Il fallut des années pour en accroître la production et en mettre au point l’utilisation. Je me demande d’où l’on peut tirer tout le goudron qui est aujourd’hui répandu à profusion sur nos moindres chemins vicinaux.

La relation avec les ministères dépensiers

À la guerre, j’avais surtout à faire au Contrôle général de l’Armée et qu’ils s’appelassent Alombert ou de Lavit, les Contrôleurs généraux qui étaient mes interlocuteurs parlaient le même langage que moi et l’entente était relativement facile. Une fois pourtant, en 1922, je ne sais quelle question dut être traitée entre le Général Buat, Chef de l’État major général et Paul Doumer mon ministre, que je secondais. Le Général voulait trop perpétuer certains errements du temps des hostilités – les avancements de grade à titre temporaire par exemple je crois –. J’étais intraitable. Furieux il finit par me traiter de « mauvais Français » ce qui lui valut d’être vigoureusement ramassé par Doumer. « Vous n’avez pas le droit, Général, de parler ainsi à M. Denoix. Tout le monde sait ici qu’il a été un combattant volontaire et exemplaire. Il fait encore ici son devoir de bon Français. » Cette tempête dans un verre d’eau se calme vite et l’on se quitta bons amis après que j’eus rappelé au Général qu’un jour, en 1916 étant lieutenant à l’État major de la 6^e brigade d’infanterie, j’avais été chargé d’une mission de liaison à son P.C. de Général de Division du côté de Proyart en Santerre.

Il en était de même à la Marine et j’ai gardé les meilleurs souvenirs de mes relations avec, entre autres, le Contrôleur général Thierry d’Argenlieu et l’Amiral Grasset à l’occasion des budgets annuels ou des grands programmes de constructions navales.

Je ne saurais oublier Paul Léon qui fut un grand Directeur général des Beaux Arts avec lequel nous échelonnions les crédits pour la restauration des monuments historiques des régions dévastées. Il me disait lui-même qu’il ne me demandait pas beaucoup d’argent parce que ses moyens en personnel qualifié étaient limités. On ne répare par la Cathédrale de Reims ou celle de Laon comme un hangar à fourrages et on ne peut confier la réfection de leurs sculptures médiévales à un tailleur de pierre quelconque. Mieux vaut y mettre plus de temps mais ne rien saboter.

À l’agriculture, il en fut de même avec le Directeur général des Eaux et Forêts qui fut longtemps Carrier. Nous eûmes à étudier ensemble en parfaite compréhension mutuelle de multiples questions relatives à la restauration des forêts tant de l’État que des communes et des particuliers. Sa direction générale ayant été chargée – avant la création du Génie rural – de l’électrification des campagnes, je lui dis un jour que ma belle-mère était très inquiète parce qu’un Syndicat de communes de la Corrèze allait installer une ligne de transport de force dans notre coin et que le plan déjà dressé comportait l’édification d’un gros pylône au milieu d’une prairie charmante où nous avions un terrain de tennis près duquel la famille se réunissait en chaque fin d’après-midi pendant les vacances et où ma belle-mère, qui était poète, écrivait des vers. Il affecta de le prendre à la blague, assurant qu’avant un an la muse de ma belle-mère lui inspirerait de comparer son pylône avec ses blancs isolateurs à une belle fleur de muguet. Mais, aux vacances suivantes ma belle-mère me remercia d’avoir fait déplacer le pylône qui est bien dissimulé derrière une rangée de grands arbres. Ce brave ami ne m’avait pas oublié.

Une conférence budgétaire avec « le Tigre »

Pour en finir avec la préparation du projet de budget au stade gouvernemental, je ne puis mieux faire que de relater un épisode qui m’a toujours paru très caractéristique de la période de Clemenceau et de l’homme lui-même.

Quelques jours à peine après m’avoir fait nommer directeur en novembre 1919, Klotz me dit : « il faut que nous allions demain matin au Cabinet du Président du Conseil pour examiner avec lui le projet de budget du Ministère de la guerre ».

Le lendemain donc, nous arrivons à 10 heures au 14 de la rue Saint-Dominique. Je porte une serviette bourrée de papiers. On nous introduit. Clemenceau est seul, assis à une vaste table couverte d’un tapis vert. Rien sur le tapis, pas un papier. Cependant, tout à un bout de la table est posé le coq en cuivre d’un clocher de campagne. Loucheur qui est de la réunion, s’étonne : « qu’est-ce que vous avez là Monsieur le Président ? » « C’est le coq du clocher d’un des nombreux villages dans lesquels je suis né ! » – Rires – En effet, les biographies des quotidiens avaient fait naître le Père la Victoire les unes dans le Var, les autres à Montmartre ou dans divers villages de Vendée.

On s’assied. Nous sommes peu nombreux : Abrami, sympathique Secrétaire d’État à l’administration de la guerre avec un ou deux collaborateurs, Loucheur en qualité de ministre de la reconstitution industrielle sans doute… Klotz qui prend un siège en face du Président et moi à son côté.

« Eh bien M. le Ministre, que dites-vous de mon budget ? »

Klotz qui n’a guère examiné ledit projet et qui redoute les mots et les sarcasmes du Tigre (il y en a de forts durs pour lui qui font la joie des couloirs) se défile. « Si vous le permettez, M. le Président, je passerai la parole à M. le Directeur du Budget. »

« Eh bien M. le Directeur, que dites-vous de mon budget ? »

Je ne m’attendais pas à jouer les premiers rôles et n’étais pas à mon aise. Mais je savais qu’avec lui, avant tout, il ne fallait pas flancher.

« Nous trouvons, M. le Président, que le projet de budget de la guerre pour 1920 n’a pas été dressé dans l’esprit qui convient à notre époque. La guerre est heureusement finie ; avec la Victoire, nous avons enfin la paix. À présent, il faut remettre de l’ordre dans le pays et, en particulier, dans ses finances publiques. »

« Alors, exemple ? Il n’y a pas à chercher bien loin (j’ouvre ma serviette). Chapitre 1^er, article 1^er, traitement du Ministre et personnel de son Cabinet. On demande une augmentation de crédit relativement importante pour la création de soixante emplois de dames dactylographes à votre Cabinet, Monsieur le Président » :

« Dites donc Abrami, qu’est-ce que cette histoire ? »

Abrami gêné : « Monsieur le Président, c’est Godin… »

(Godin était le Chef du Cabinet civil qui n’arrivait pas à répondre aux innombrables lettres de parlementaires recommandant des demandes de pension ou d’allocation).

« Vous direz à Godin de nous foutre la paix. M. le Directeur a raison. S’il a quelques autres perles de ce genre dans sa serviette, ce budget est à reprendre de A jusqu’à Z. »

Et ce fut tout. Cependant on dit un mot du budget de l’Air. Loucheur avec sa faconde habituelle crut devoir affirmer : « Moi, je crois à l’aviation. Je suis convaincu qu’avant un an nous pourrons, en une nuit aller à New York y traiter quelques affaires dans la matinée du lendemain et rentrer le soir même à Paris ». Je vois encore le Tigre pointant sur Loucheur un index accusateur et le regardant par-dessus ses lunettes à travers la broussaille de ses sourcils d’un air comiquement accusateur : « Vous êtes un rêveur vous. De mon temps, on passait sa nuit plus agréablement et ça ne coûtait pas si cher au budget ».

Ce fut là le mot de la fin. Il n’y eut plus qu’à plier bagages et à partir. Je devais, dans les semaines suivantes, réviser avec le Contrôle de l’armée tous les crédits du projet de budget de la guerre. Mais Clemenceau n’eut pas à intervenir sa carrière politique prit fin en janvier 1920 quand le Congrès lui refusa l’Élysée (à ce sujet, je me suis souvent demandé malgré ma profonde admiration pour le Père la Victoire si le Congrès avait tellement mal agi en l’occurrence. Le héros national d’une guerre n’est pas nécessairement le meilleur guide pour le temps de paix et l’Élysée n’est pas le Panthéon. Le doute est permis. Pendant 30 ans avant 1914, Clemenceau avait été surtout le tombeur des Ministères de la III^e République).

Le directeur du budget « torpille » les cargos de Loucheur

Les lecteurs éventuels de ces souvenirs s’intéresseront peut-être à deux autres « petites histoires » évocatrices, elles aussi, de cette période de liquidation de la Grande Guerre et de deux de ses personnages les plus connus : Loucheur et le général Mangin.

Loucheur, ancien polytechnicien, qui avait passé, avant 1914, dans des entreprises privées, fut appelé, dès le début de la guerre, à prendre en mains les fabrications d’armement. C’était un bourreau d’argent mais un animateur de premier ordre. Avec son camarade et associé Giros (que je devais retrouver bien plus tard à la Cie Thomson-Houston et qui avait, heureusement pour leurs affaires, les qualités d’ordre et de prudence qui manquaient à Loucheur) il mit en particulier sur pied, dès le lendemain de la bataille de la Marne, la fabrication en grande masse des canons et des obus de 75 qui furent, sans aucun doute, des éléments essentiels de notre résistance en 1915-1916 et de la Victoire de 1918. Alors, je l’ai déjà dit, on ne comptait pas. Mais, après la guerre, Loucheur fut ministre de la reconstruction industrielle. Il fallut l’amener à se plier aux nécessités de l’équilibre. Ce ne fut pas sans peine. Il proclama un jour que la France, qui n’avait plus de cargos, devait construire une flotte marchande de deux ou trois millions de tonnes – je ne puis garantir un chiffre – pour assurer elle-même tout son trafic maritime dans les deux sens. L’État, à défaut des armateurs, devait faire construire rapidement cette énorme flotte. Je ne me rappelle plus comment elle devait être exploitée ensuite. Mais ce que je n’ai pas oublié, c’est la réunion au cours de laquelle fut prise la décision.

Dans le cabinet et sous la présidence de mon éminent compatriote et ami de famille Claveille, ministre des Travaux publics, furent réunies une vingtaine de personnes, dont les représentants des armateurs, Loucheur, Bignon, sous-secrétaire d’État à la Marine Marchande. Ce dernier qui mesurait deux mètres et pesait 130 kilos arriva l’un des derniers et s’assit rapidement sur une belle chaise empire qui, sous son poids, écarta ses quatre pieds et déposa son lourd fardeau sur le tapis. On se précipita. Il n’y a pas de mal pour le député-maire (comme on dit aujourd’hui) de la ville d’Eu que l’on aide à reprendre son aplomb et qui s’assied prudemment sur un nouveau siège. Le calme retrouvé, l’auditoire entend Loucheur présenter son ours. On me demande ce que j’ai à dire au nom des Finances. J’avance assez timidement (car je sais que le siège de tous les présents est fait) que, l’affaire étant aussi belle que la présente le ministre, Messieurs les armateurs pourraient s’en charger eux-mêmes, ce qui éviterait d’embarquer l’État (c’était bien le cas de le dire) dans une opération qu’il n’est pas qualifié pour entreprendre et mener à bien surtout à une époque où il a tant à faire pour remettre de l’ordre dans le pays. Naturellement, les armateurs, par l’organe, je crois, de M. des Rouziers, secrétaire général de leur comité, se dérobent et l’on décide de mettre sur pied le projet Loucheur. Ce projet de loi, approuvé par le gouvernement, devait être voté assez rapidement par la Chambre des Députés. Mais, heureusement, la Commission des finances du Sénat, avec ma complicité, en fit traîner l’examen assez longtemps pour que se déclenche, avant qu’il fut terminé, la crise qui fit tomber le prix de la tonne de cargo de 4 000 F à 400 F de 1919 à 1921. Le projet Loucheur ne fut jamais voté. Les vieux caïmans du Sénat et moi avions épargné à la France une perte de pas mal de milliards de francs…

Le directeur du budget s’oppose au « boucher de Verdun »

Vers la même époque, René Sergent, secrétaire d’État de Klotz, me demanda de l’accompagner au Ministère de la guerre où, sous la présidence de Jeanneney, secrétaire d’État de Clemenceau, devaient être échangées des idées sur l’organisation future de la Défense nationale. Il y avait là, outre le chef d’État-major général, une bonne douzaine de généraux. Pris entre leur désir de conserver une armée nationale assez forte pour faire face à toute éventualité et le souci des hommes politiques, la paix venue, d’alléger fortement la charge du pays, ils n’avaient émis que des idées assez vagues sur des réformes plutôt timides. On allait se séparer quand le général Mangin, un des héros de Verdun et de 1918, prit la parole et proposa, puisqu’on ne voulait plus que le Français eût à faire de service militaire, de constituer une armée de coloniaux. Il serait facile de mettre sur pied une force permanente de 350 000 hommes qui suffirait à tous les besoins. Personne ne disait rien : les militaires ne se souciaient pas d’affronter le « boucher de Verdun » qui avait une forte mâchoire et la dent dure. Jeanneney me demanda si je n’avais aucune observation à faire à ce sujet. Je dis simplement que la proposition du général Mangin tendait à remplacer l’armée nationale par une armée de métier ; qu’il faudrait tout au moins savoir ce que coûterait une telle organisation car le soldat de métier doit, évidemment, être payé plus cher que l’homme de contingent. Mais on me permettrait de sortir de mes strictes attributions financières et de dire qu’une nation est bien à plaindre quand elle ne peut plus compter, pour défendre sa vie, sur ses propres enfants mais seulement sur des mercenaires (je ne prévoyais même pas la décolonisation). Là-dessus, la séance fut levée sans conclusion, mais Jeanneney me remercia ensuite d’avoir dit ce qu’il pensait.

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