Jean-Baptiste-Guillaume-Marianne-Séraphin-Joseph de VILLÈLE

Né à Toulouse (Haute-Garonne) le 14 avril 1773

Décédé à Toulouse (Haute-Garonne) le 13 mars 1854

Ministre sans portefeuille (21 décembre 1820-27 juillet 1821)

Ministre des Finances (14 décembre 1821-3 janvier 1828)

Président du Conseil (4 septembre 1822-3 janvier 1828)

L’action ministérielle

Première session de 1822

Ayant donc succédé à ROY le 14 décembre 1821, VILLÈLE ne put que reprendre les projets de loi présentés par son prédécesseur le 27 novembre 1821, tant pour le règlement des comptes de 1820, qui étaient excellents, que pour le budget de 1822. Dans la discussion du budget de 1822, devenu maintenant ministre, VILLÈLE défendit que le ministre des Finances seul était à même d’apprécier le moment opportun pour l’émission des rentes, et l’intérêt bien entendu du Trésor s’opposait à ce que sa liberté fût entravée. VILLÈLE justifia également les opérations de ROY, grâce auxquelles la dette flottante allait être réduite à 120 millions. Lors de cette session, VILLÈLE obtint un crédit de 577 000 F pour les ateliers monétaires en vue d’une refonte prochaine d’un milliard de vieilles monnaies, ce à quoi l’atelier de Paris ne pourrait pourvoir seul, et un autre crédit de de 900 000 F afin de financer la poursuite des travaux du chantier de la rue de Rivoli, où était en construction le bâtiment destiné à recevoir les bureaux du ministère des Finances.

Seconde session de 1822

Ouverte le 4 juin, cette seconde session traita principalement de deux questions financières : la dette et le budget. En ce qui concerne la dette VILLÈLE soumit à la Chambre un projet de liquidation définitive de l’arriéré antérieur à 1816. Le crédit total de 13 106 000 F de rentes fut accordé, à la condition toutefois que le ministre des Finances ne pourrait en disposer que par adjudication publique. En ce qui concerne le budget de 1823, il fut presque entièrement calqué sur celui qui venait d’être voté pour 1822, et par conséquent il n’y avait plus grand-chose à dire de nouveau : les débats dévièrent sur le terrain politique, en particulier sur les révocations de fonctionnaires à la suite des élections. La question des bâtiments du ministère des Finances fut définitivement réglée. Le ministère s’y installera en novembre 1824.

À l’issue des deux sessions VILLÈLE fit promulguer par Louis XVIII la première d’une série d’ordonnances qui devaient marquer durablement son passage au ministère des Finances, en réorganisant ce département et en fixant les règles de la comptabilité publique. Il s’agissait de l’ordonnance du 14 septembre 1822, œuvre du marquis d’AUDIFFRET.

Session de 1823

En octobre 1822, au Congrès de Vérone, les puissances continentales absolutistes engagèrent la France à intervenir en Espagne pour y réprimer la révolution libérale, mais VILLÈLE répugnait à une telle intervention, tant pour des raisons financières (coût de l’opération) que pour des raisons politiques (loyalisme incertain de l’armée). C’est pourquoi VILLÈLE, dont Louis XVIII partageait les idées pacifiques, se fit nommer par le roi président du Conseil des ministres, tout en gardant le portefeuille des Finances (5 septembre 1822) : ainsi, le ministre des Affaires étrangères, MONTMORENCY, très favorable à l’intervention, serait tenu en lisière par le président du Conseil. Cependant, après avoir résisté quelque temps, VILLÈLE finit par céder face aux intervionnistes.

Le projet de loi des comptes du budget de 1821 fut entériné sans grande difficulté, et le 31 mars 1823 les députés passèrent à l’examen du projet de budget de 1824 où VILLÈLE se heurta aux critiques acerbes de la « pointe » ultra. Mais à l’issue de ces débats, les députés votèrent cependant le budget à l’unanimité, moins quatre voix !

En juillet 1823, jugeant la situation boursière favorable, VILLÈLE mit en adjudication les 23 millions de rentes que le gouvernement avait été autorisé à créer pour solder définitivement l’arriéré antérieur à 1816 (19 millions) et pour faire face aux dépenses de l’expédition d’Espagne (4 millions). Les grandes maisons de banque de la place de Paris formèrent quatre compagnies, qui soumissionnèrent. Ce furent ROTHSCHILD Frères qui emportèrent l’adjudication.

Avant l’ouverture de la session parlementaire de 1824, VILLÈLE fit promulguer par Louis XVIII plusieurs ordonnances importantes. La première, du 12 novembre 1823, conséquence de l’expédition d’Espagne, ouvrit le marché boursier de Paris aux « effets publics des emprunts des gouvernements étrangers ». La seconde, du 10 décembre 1823, préparée par d’AUDIFFRET, réglementa les comptes que les ministres devraient publier chaque année, tant le compte général de l’Administration des Finances que le compte des dépenses de chaque ministère pour être vérifier par une Commission de contrôle, composée d’un conseiller d’État, de deux maîtres des requêtes, d’un conseiller maître à la Cour des comptes et de trois référendaires. Selon la troisième ordonnance, du 27 décembre 1823, le poste de directeur des dépenses du Trésor et les deux postes de payeurs principaux furent supprimés au ministère des Finances. À compter du 1^er janvier 1824, « les dépenses payables dans l’intérieur du Trésor seraient acquittées par un seul comptable, qui aurait le titre de payeur des dépenses centrales du Trésor. » Enfin, une quatrième ordonnance, du 28 décembre 1823, réorganisa complètement les services du ministère des Finances, qui furent répartis en quatre divisions et quatre bureaux. En revanche le ministre se réservait directement tout ce qui était relatif aux régies (fiscalité indirecte), à l’inspection générale des finances, au personnel, au budget général et aux lois de règlement de comptes. Cette organisation du ministère devait survivre longtemps à VILLÈLE.

Session de 1824

La conversion des rentes.

Le 17 février 1824, pour la première fois de son histoire, la rente 5 % atteignit et dépassa le pair. VILLÈLE estima que l’heure de la conversion était venue. L’opération qu’il proposa était ingénieuse : les porteurs qui accepteraient la conversion perdraient en arrérages, mais gagneraient en capital. Symétriquement l’État augmenterait le capital nominal de sa dette inscrite, mais diminuerait le montant annuel du service de la dette. Les partisans de la conversion se recrutaient surtout dans le milieu de la fortune foncière provinciale, qui jugeait la conversion juste, parce que la charge des impôts directs grevait principalement la terre, alors que la rente bénéficiait d’un privilège d’exemption. En revanche, les adversaires du projet appartenaient à des milieux très divers : pour l’aristocratie de la fortune, la conversion signifiait l’amputation de 20 % du revenu des rentes et pour la foule des petits rentiers, la spoliation d’une épargne longuement constituée en vue de servir de pension de retraite. Au terme d’un débat passionné, au cours duquel VILLÈLE n’épargna pas sa peine pour répondre à toutes les critiques, le projet de loi fut adopté par les députés. Mais à la Chambre des pairs il se heurta à des oppositions plus puissantes : pour les vieilles gloires militaires de la Révolution et de l’Empire et les anciens sénateurs de l’Empire la conversion les dépouillait pour gratifier les émigrés qui les avaient combattus les armes à la main, les pairs créés sous DECAZES étaient eux sensibles à l’opinion qui était hostile à la conversion, enfin pour le clergé les revenus de ces rentes subvenaient aux œuvres de bienfaisance et permettait ainsi d’étendre son influence sur les milieux les plus pauvres. L’ensemble du projet fut rejeté par 128 voix contre 94.

Les débats budgétaires.

Après le rejet de la loi sur la conversion des rentes, les Chambres furent occupées par trois débats budgétaires successifs. Le premier débat, relatif au règlement des comptes de l’exercice de 1822, qui étaient excédentaires, et le troisième relatif au budget de 1825 ne soulevèrent pas de grandes difficultés. Il convient seulement de relever que VILLÈLE avait inclus dans les comptes de 1822 les recettes et dépenses départementales : grâce à cette innovation, aucune partie des recettes et dépenses publiques n’échapperait désormais au contrôle des Chambres. Quant au budget de 1825, il fut voté tel que le proposait le ministre. À propos de ce budget fut évoquée la question de l’augmentation de la dette flottante, qui résultait de l’émission de bons royaux et VILLÈLE proposa à la Chambre des députés de limiter leur émission à 140 millions ce qui fut voté.

En revanche le second débat, sur le complément de crédits pour les dépenses extraordinaires de 1823, éveilla l’indignation des Chambres car, au total, l’expédition d’Espagne avait coûté deux fois plus cher que prévu. Néanmoins la majorité des députés accordèrent les 107 millions supplémentaires, et les pairs ratifièrent.

À l’issue de la session parlementaire VILLÈLE procéda à un vaste remaniement ministériel rendu nécessaire par la démission du maréchal VICTOR (Guerre) et le renvoi de CHATEAUBRIAND (Affaires étrangères). Dans le nouveau ministère il garda les Finances. Après la mort de Louis XVIII, le 16 septembre 1824, si Charles X maintint VILLÈLE, il était bien décidé à exercer pleinement son pouvoir royal, en imposant lui-même à ses ministres des projets de loi qu’il entendait faire voter dans le sens de ses convictions.

Session de 1825

La Liste civile.

À l’occasion du vote des crédits de la Liste civile, quelques représentants estimèrent indécent que le fils du « citoyen ÉGALITÉ » obtint la confirmation de son apanage, mais le ministre de l’Intérieur, CORBIÈRE, répliqua qu’à partir du moment où le roi Charles X avait conféré aux princes d’ORLÉANS l’« Altesse Royale » (que Louis XVIII leur avait toujours refusée, les maintenant au rang d’« Altesses Sérénissimes), ceux-ci devaient être traités en membres de la famille royale et leur dotation réglée par la même loi que celle qui fixait les dotations des autres princes de la maison royale. Députés et pairs acquiescèrent, et le projet devint la loi du 15 janvier 1825.

L’indemnisation des émigrés et la conversion des rentes.

Après l’échec essuyé en 1824, VILLÈLE estima qu’il était urgent de reprendre cette affaire d’une autre manière, car il voyait dans la première de ces mesures une nécessité politique, et dans la seconde une nécessité financière. Il fallait d’abord en finir avec les réclamations des spoliés de la Révolution. C’est pourquoi il dissocia la conversion de l’indemnisation.

L’article 9 de la Charte avait bien déclaré « inviolables toutes les propriétés, sans aucune exception de celles qu’on appelle nationales », mais la loi du 5 décembre 1814 avait décidé que ceux des biens qui avaient été confisqués, mais qui n’avaient pas été vendus, seraient rendus à leurs légitimes propriétaires.

Le plan esquissé par VILLÈLE prit la forme de deux projets de loi distincts : par la loi d’indemnité serait proclamé le principe, la nature et le montant global de la réparation au profit des victimes (ou leurs héritiers) de confiscation de biens immobiliers, prononcées sous la Révolution contre les émigrés, les condamnés des tribunaux révolutionnaires et les condamnés à la déportation ; par la loi d’amortissement les modalités financières de l’indemnisation seraient précisées. Allant plus loin, le ministre joignait à cette loi d’amortissement un nouveau projet de conversion des rentes, destiné à procurer au Trésor une importante économie. Par l’amortissement, l’indemnité serait payée. Par la conversion, la dette publique et l’impôt seraient diminués.

Au terme des délibérations, les deux lois furent promulguées presque en même temps : la loi d’indemnité le 27 avril 1825, et la loi d’amortissement et de conversion le 1^er mai suivant. Au cours des longs débats qui durèrent près de trois mois, les projets de loi de VILLÈLE suscitèrent dans les deux Chambres des interventions nombreuses et passionnées, les unes inspirées par les convictions politiques ou les intérêts matériels, les autres par des considérations financières. Sous la pression de ses encombrants amis royalistes, VILLÈLE dut consentir à quelques concessions. Ainsi dut-il accepter un amendement qui exemptait pratiquement des droits d’enregistrement les reventes faites par les acquéreurs à leurs anciens propriétaires, favorisant de la sorte d’éventuelles rétrocessions qui jetaient implicitement le blâme sur les acquéreurs.

Au sujet de la conversion, il n’y avait eu au total que 31 750 000 F de rentes qui furent converties et l’économie pour l’État ne fut que de 6 226 000 F par an. La loi d’amortissement eut néanmoins pour heureuse conséquence d’opérer le rachat et l’annulation successifs des rentes créées pour l’indemnisation, grâce à la puissante efficacité de l’amortissement, habilement et exclusivement concentré sur le 3 %. Et ainsi cette indemnité se trouva soldée en 1830 sans charges ni impôts nouveaux. En fait, bien que l’opération eût gardé l’appellation inexacte d’indemnité du « milliard » des émigrés, mythe entretenu par les adversaires du régime, ce ne furent que 26 millions de rentes qui furent créées.

Les débats budgétaires.

Ils commencèrent par le règlement des comptes de 1823, présentés finalement avec un excédent de 5 millions. Un seul point fit difficulté : la liquidation du compte d’OUVRARD. Le projet de budget pour 1825 fut voté sans grande difficulté en mai par les députés et en juin par les pairs.

La retraite des fonctionnaires.

Devant l’impossibilité d’obtenir un règlement général des caisses de retraite pour tous les ministères, VILLÈLE décida de fusionner les caisses relevant des Finances, sans régler les difficultés financières de celle-ci, ni des autres caisses.

Session de 1826

L’indemnisation des colons de Saint-Domingue.

À la suite de la révolte des esclaves noirs en août 1791, les colons blancs s’étaient enfuis, abandonnant leurs propriétés. La loi d’indemnisation des colons prévoyait que la République d’Haïti ouvrît ses ports au commerce de toutes les nations, soumettant tous les pavillons au paiement de droits égaux, excepté le pavillon français, en faveur duquel les droits seraient réduits de moitié, et, d’autre part, que celle-ci versât à la Caisse des dépôts et consignation de France, en cinq termes égaux, d’année en année, une somme de 150 millions destinée à dédommager les anciens colons dépouillés de leurs biens fonciers. En réalité, l’arrangement conclut avec la République d’Haïti fut un marché de dupes, car l’ancienne colonie n’honora que très partiellement et très lentement ses engagements.

Les tarifs douaniers.

Au début de la session de 1826, VILLÈLE déposa un nouveau projet de loi, le 11 février, qui doublait les droits d’entrée sur les fils et toiles de lin et de chanvre, et élevait de 15 à 50 F le droit qui frappait les chevaux. Le ministre justifia le protectionnisme français par ses deux arguments classiques, en invoquant les grandes dimensions du marché français (30 millions de consommateurs) et la variété des productions nationales (apte à fournir aux consommateurs tout ce qui leur était nécessaire ou désirable). À une majorité écrasante les Chambres étaient favorables au protectionnisme. Les débats portèrent donc, non sur l’opportunité ou l’ampleur de la hausse des droits de douane, mais sur des questions de légalité et de constitutionnalité : en effet, la Charte donnait au roi, par son article 14, la faculté indéfinie de conclure des traités de commerce et d’alliance, mais les traités de commerce comportaient des dispositions relatives aux droits de douane. Or l’article 48 de la Charte conférait aux Chambres le droit exclusif de consentir l’impôt, et les droits de douane étaient des impôts. Le gouvernement, reconnaissant qu’une clause d’un traité de commerce impliquant la création d’un impôt devait être soumise à la ratification des Chambres, réussit à faire reconnaître la validité de l’ordonnance royale du 23 mai 1823, et le projet de loi fut adopté le 23 avril 1826.

Les débats budgétaires.

La loi des comptes de 1824, discutée en avril 1826, ne fit de difficulté que sur un point, celui de l’expédition d’Espagne de 1823 et des frais occasionnés en 1824 par le maintien du corps expéditionnaire à la demande du gouvernement espagnol mais les Chambres ratifièrent les crédits supplémentaires. Le projet de budget pour 1827, présenté à 915 millions de dépenses et 916 millions de recettes, suscita deux débats animés, l’un sur l’amortissement de la dette où VILLÈLE put prouver le bien-fondé de la mesure adoptée l’année précédent, l’autre sur le dégrèvement des quatre contributions qui fut adopté.

L’ordonnance du 9 juillet 1826.

Conçue et préparée par le marquis d’AUDIFFRET, elle conférait à la Cour des comptes le contrôle public sur pièces justificatives de toute la gestion des finances publiques.

Session de 1827

Plutôt que de subir de nouveau l’affront d’un rejet, comme pour la loi sur l’aînesse, VILLÈLE préféra retirer le 17 avril le projet sur la presse qualifié dans Le Moniteur par Peyronnet, ministre de la Justice, d’une « loi de justice et d’amour ». À Paris ce fut une explosion de joie, manifestée par les illuminations le 18. Là-dessus survinrent les incidents du 29 avril qui entraînèrent la dissolution de la Garde nationale de Paris, généralement considérée comme la faute politique majeure de VILLÈLE, dans la mesure où la majorité des gardes nationaux aurait été innocente des manifestations d’insubordination d’une minorité.

C’est dans cet état de tension et d’impopularité que VILLÈLE dut défendre devant les Chambres les lois financières d’usage (paradoxalement, VILLÈLE, qui ne pratiquait pas les virements entre les chapitres dans son ministère, crut devoir défendre ceux de ses collègues qui les pratiquaient), plus un nouveau tarif de la poste aux lettres, dans lequel la taxe des lettres serait calculée, non plus en fonction de la distance réellement parcourue, mais en fonction de la distance en ligne droite, entre le bureau d’expédition et le bureau de destination. Pour les lettres, le nouveau tarif n’entraînait pas de hausse des taxes, mais il en alla différemment pour les imprimés, tant journaux que brochures, soumis à un nouveau tarif, plus élevé que l’ancien. Les oppositions dénoncèrent une résurgence hypocrite du projet de loi sur la presse, mais le gouvernement parvint à faire rejeter les amendements. L’opposition n’insista pas, et la ratification demandée par le gouvernement fut votée par les deux Chambres. Il en alla de même pour les crédits supplémentaires et extraordinaires de l’exercice de 1826.

Lors de la discussion du projet de budget pour 1828, le gouvernement accepta de réduire les recettes prévues sur la proposition de la Chambre des députés. Bien que certains représentants déclarèrent refuser de voter ce budget parce que le gouvernement, prisonnier des exigences des ultras, poursuivait une politique néfaste, la majorité des députés et les pairs votèrent le projet.

Peu après, VILLÈLE fit promulguer par Charles X l’ordonnance du 1^er septembre 1827, sur la procédure budgétaire, qui vint compléter heureusement les précédentes ordonnances sur la comptabilité publique. À partir de 1829 le projet général de budget de l’État présenterait l’évaluation des dépenses par branches principales de service dans chaque ministère. Ces branches, au nombre de quarante-deux au total pour sept ministères, seraient dénommées « sections spéciales » et seules leurs subdivisions continueraient à être variables (art. 1 et 2). C’était donc la spécialité budgétaire que VILLÈLE consacrait enfin, dans les limites qu’il avait évoquées sans les préciser alors, en 1822. En outre, il y aurait donc désormais deux sortes de crédits ouverts par ordonnance royale : les crédits extraordinaires prévus par l’article 152 de la loi de 1817, et les crédits complémentaires prévus par l’article 4 de l’ordonnance de 1827.

À l’automne de 1827 VILLÈLE décida de jouer son va-tout : il lui fallait s’assurer d’une majorité à la Chambre des pairs, et, pour mettre un terme à l’amenuisement de sa majorité à la Chambre des députés, où la « défection » ne cessait d’augmenter, il lui fallait tenter l’épreuve de la dissolution. Or il ne semble pas que VILLÈLE ait envisagé l’hypothèse d’un retour en force des libéraux doublé d’un retour en force des pointus et des défectionnaires, ce qui le priverait de toute possibilité de leadership, tant dans la majorité que dans l’opposition ! Or ce fut ce qui se produisit. Dès le 5 décembre VILLÈLE et ses ministres présentèrent leur démission au roi, qui l’accepta le 6, mais les hésitations de Charles X prolongèrent la crise un mois durant. Le nouveau ministère ne fut constitué que le 4 janvier 1828. En même temps, et pour exprimer le regret d’avoir à s’en séparer, Charles X éleva VILLÈLE à la pairie.

L’après-ministériat

Peu après sa sortie du ministère, VILLÈLE fut victime d’une attaque inélégante et injustifiée de son successeur, le comte ROY qui l’accusa d’avoir laissé un déficit de 200 millions ! VILLÈLE, qui venait d’entrer à la Chambre des pairs, saisit l’occasion du débat sur l’emprunt de 80 millions (11-13 juin) pour justifier sa gestion et démontrer l’inanité de l’accusation qui avait été portée contre lui. Mais, pleinement justifié à la Chambre des pairs le 13 juin, VILLÈLE fut dès le lendemain attaqué à la Chambre des députés par LABBEY de POMPIÈRES, notable député de la gauche pour qui venait l’occasion d’une mise en accusation de l’ancien président du Conseil et ministre des Finances. Mais cette accusation n’aboutit pas à un procès.

Désormais VILLÈLE partagea son temps entre Mourvilles, Toulouse et Paris, où il venait pour siéger à la Chambre des pairs. Privé de sa dignité de pair de France, pour refus d’allégeance à la monarchie de Juillet, il devint une des principales figures de l’opposition carliste. Dès la fin de 1830 il devint avec le marquis d’HAUTPOUL l’animateur d’une Association légitimiste. Refusant constamment de se présenter aux élections, il assista en témoin désolé et impuissant à la Révolution de 1848, puis au coup d’État de 1851. Claustré dans sa chambre, dans son hôtel particulier à Toulouse, pendant les trois dernières années de sa vie, il y mourut le 13 mars 1854 à 81 ans.

Écrits

VILLÈLE a rédigé ses Mémoires que ses descendants publièrent en 1888. En 1839 VILLÈLE publia des Lettres d’un contribuable, dans lesquelles il critiquait la gestion financière de la monarchie de Juillet.

Sources et bibliographie

FOURCASSIÉ (Jean), Villèle, 1954.

Les archives de VILLÈLE sont conservées au château de Mourvilles-Basses par l’actuel chef de famille, descendant en ligne directe. Ces archives ont été largement exploitées par Jean FOURCASSIÉ.

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Extrait d'une notice publiée dans l'ouvrage :

Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire. Dictionnaire biographique - 1814-1848

Tome II

Guy Antonetti

624 p. 40 €

2007

ISBN 978-2-11-094807-6

Ce dictionnaire rassemble, en quarante-cinq notices réparties en trois volumes, les biographies très documentées des ministres des Finances, de la Révolution française jusqu’à la fin du Second Empire. Illustrées pour la plupart d’un portrait, enrichies par le dépouillement d’archives jusqu’alors inexploitées, telles que les archives notariales, elles détaillent les précisions recueillies sur la proche famille de chaque ministre, sur son éducation, sur l’histoire de sa fortune familiale et personnelle, et enfin sur sa carrière et sur son rôle dans la gestion supérieure des finances. Toute l’histoire financière de la France à cette époque est évoquée à travers les parcours individuels de chacun de ces ministres.