Roy (Antoine)
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Antoine ROY
Né à Savigny (Haute Marne) le 5 mars 1764 Décédé à Paris (IIe arrondt ancien) le 3 avril 1847 Ministre des Finances du 8 décembre 1818 au 29 décembre 1818, du 19 novembre 1819 au 14 décembre 1821, du 4 janvier 1828 au 9 août 1829. |
Antoine ROY
Né à Savigny (Haute Marne) le 5 mars 1764
Décédé à Paris (IIe arrondt ancien) le 3 avril 1847
Ministre des Finances du 8 décembre 1818 au 29 décembre 1818, du 19 novembre 1819 au 14 décembre 1821, du 4 janvier 1828 au 9 août 1829.
Avant le ministère des Finances
Reçu avocat en 1785, ROY exerça à Paris pendant une dizaine d’années, sans prendre part à la Révolution qu’il désapprouvait, mais acquérant des biens nationaux dès 1791. A partir de 1792, il défendit plusieurs accusés royalistes ou agents de l’Ancien Régime.
Associé à CAROILLON-DESTILLERES dans l’exploitation des forêts et des établissements sidérurgiques considérables, il était sous la Révolution et l’Empire l’un des principaux fournisseurs des ministères de la Guerre et de la Marine, ce qui le mit à l’abri des rigueurs auxquelles ses sympathies royalistes auraient pu l’exposer.
La carrière politique de ROY commença aux Cent Jours : élu représentant le la Seine le 7 mai 1815, il se signala par son opposition à l’empereur, contestant la nécessité de la guerre et cherchant à priver l’armée d’approvisionnements. Au second retour des BOURBONS, il se présenta à la cour et y fut reçu comme une victime du despotisme impérial.
Réélu député en août 1815 puis en 1816 et 1817, il vota le plus souvent avec la minorité libérale et les doctrinaires. Rapporteur du budget de 1817 et 1818, il proposa de nombreuses réductions et fut appelé au ministère des Finances par le duc de RICHELIEU à la chute de CORVETTO.
L’action ministérielle
ROY fut trois fois ministre des Finances entre 1818 et 1829.
Premier ministère (8 décembre 1818 - 29 décembre 1818)
A peine nommé, ROY fut emporté par la décomposition définitive du ministère RICHELIEU et dut céder la place au baron LOUIS.
Nommé ministre d’Etat et membre du Conseil privé, commissaire de la Caisse d’amortissement et de la Caisse des dépôts et consignations, il redevint député et se chargea du rapport sur les arriérés de 1815, 1816 et 1817, justifiant l’action de CORVETTO et attaquant la gestion du baron LOUIS. Il critiqua également le rôle de la Banque de France dans la crise boursière de la fin de 1818 mais le gouverneur LAFFITTE contesta ces accusations et rejeta la faute sur CORVETTO ; il était clair que si ROY retrouvait son portefeuille, LAFFITTE ne pourrait se maintenir.
Deuxième ministère (19 novembre 1819 - 14 décembre 1821).
Le remaniement ministériel du 19 novembre 1819 ne permit pas à DECAZES de se maintenir au pouvoir, victime indirecte du crime de LOUVEL sur l’héritier du trône. C’était la fin de l’expérience de centre gauche et le retour au centre droit : le duc de RICHELIEU reprit la présidence du Conseil et conserva ROY aux Finances.
Pendant ces deux années ROY se trouva dans une situation paradoxale : royaliste du centre droit, il fut en butte aux tracasseries et aux surenchères de la droite ultra. Seule sa réputation de gestionnaire compétent et économe, conforté à l’occasion par l’approbation du baron LOUIS au centre gauche et de VILLELE dans la droite ultra lui permirent de se maintenir au pouvoir. Son activité au cours de ce second ministère peut s’organiser autour de 9 rubriques principales :
1° La loi sur les biens nationaux
La Charte de 1814 déclarait inviolables tous les biens nationaux, mais ces propriétés restaient encore soumises aux éventuelles réclamations du Trésor, entraînant leur dépréciation. Le projet de loi du début 1820 visait à faire disparaître toute espèce d’incertitude en confirmant le droit de propriété des acquéreurs. Cette loi d’apaisement ne fut évidemment pas du goût des ultras, mais la loi fut finalement promulguée le 12 mars 1820.
2° Le remplacement de LAFFITTE par GAUDIN à la Banque de France
3° Le règlement du budget de 1818
ROY présenta le projet de règlement du budget de 1818, ce qui suscita de longs débats, d’abord sur les conditions dans lesquelles CORVETTO avait émis ses emprunts, et ensuite sur les annulations de crédits. Sur le premier point, les ultras renouvelèrent les attaques lancées en 1819, mais ROY prit la défense de son prédécesseur et le justifia, sans pour autant convaincre ses adversaires. Quant aux annulations de crédits, elles soulevèrent successivement trois questions :
A - La Commission proposait d’allouer aux départements occupés un crédit de 2,4 millions, mais Chambre avait-elle le droit de voter a posteriori une dépense que le gouvernement ne lui avait pas demandée ? Non estimait ROY, soutenu ici par VILLELE, car la mission des députés était de consentir à l’impôt, non de prendre l’initiative des dépenses, au risque d’une confusion des pouvoirs. Convaincus par ce raisonnement, les députés rejetèrent l’amendement.
B - Les crédits ayant fait l’objet d’engagements de dépenses et pourtant non dépensés à l’échéance de l’année budgétaire devaient-ils être laissés à la disposition du ministre allocataire ou être annulées ? Le baron LOUIS soutint la proposition d’annulation et la Chambre entérina cette proposition. Les budgets passés n’étaient pas clos pour autant puisque chaque budget gardait son compte particulier ouvert pendant plusieurs années, avec le risque de voir des ministres, disposant de larges crédits pour payer des dépenses anciennes, les utiliser pour entreprendre de nouvelles dépenses. Le député BIGNON déposa un amendement fixant la clôture définitive des comptes d’un exercice annuel au 1er novembre de l’année suivante ; ROY s’y opposa et parvint à faire repousser (momentanément) l’amendement.
C - La question de la spécialité resurgit lors de l’examen du budget du ministère de la Justice qui avait opéré une compensation entre deux lignes de dépenses et ne demandait qu’un supplément de crédit, ce que refusèrent par principe les députés. La question était de savoir si, comme ROY l’indiquait, le procédé du gouvernement était conforme au droit incontestable qu’avait le roi de répartir entre les divers chapitres de chaque budget ministériel les crédits accordés en masse pour chacun de ces budgets ou si les ministres ne pouvaient reporter les sommes disponibles d’un chapitre sur l’autre. CHAUVELIN, député de gauche, proposa un amendement qui précisait qu’à l’avenir les ministres ne pourraient sous leur responsabilité excéder les divisions de crédits fixées par la loi annuelle de finances, mais ROY pointa le danger de voir la Chambre placer le Gouvernement sous tutelle financière. La question fut finalement renvoyée à la prochaine session.
4° Le budget de 1820
Il fut discuté en juin et juillet 1820 et les débats ne modifièrent le projet ministériel que sur quelques points de détail : un budget des dépenses ramené de 877 à 875 millions et la réintégration dans le budget deux produits financiers qui jusqu’alors n’y paraissaient pas (les 5,8 millions annuellement versés par la Ville de Paris, concessionnaire de la ferme des jeux, au ministère de l’Intérieur et les 3 millions perçus à titre d’amendes et de confiscations par les contributions indirectes et les douanes).
A la veille de la fin de la session parlementaire, ROY fit voter la loi du 4 juillet, promise à GAUDIN, autorisant le partage des réserves de la Banque de France entre ses actionnaires.
Il fit enfin préparer les ordonnances royales des 11 octobre et 22 novembre 1820 réorganisant la gestion des forêts domaniales, qui furent distraites de l’Administration des Domaines pour devenir une des directions générales du ministère des Finances.
5° Les douzièmes provisoires de 1821 et le règlement du Budget de 1819
La victoire des ultras aux élections de novembre 1820 imposa d’ouvrir le ministère aux chefs parlementaires de la droite royaliste. RICHELIEU songea à séparer de nouveau les Finances (laissées à ROY) et le Trésor (donné à VILLELE) ; ROY s’y opposa résolument.
L’ouverture tardive de la session entraîna le vote des douzièmes provisoires après le 31 décembre : en stricte légalité, toutes les dépenses déjà faites étaient inconstitutionnelles. La demande formulée par le ministre des Finances suscita un ouragan d’invectives des ultras, mais l’intervention apaisante de VILLELE permit finalement le vote. Cependant, le ton était donné : si les ultras voteraient bien les textes du gouvernement, ce serait toujours après une intense agitation parlementaire, à l’image du débat sur le règlement du budget de 1819.
6° Le remboursement des reconnaissances de liquidation de 1816
D’abord (1816) non négociables mais échangeables contre des inscriptions de rentes, ces reconnaissances devinrent (1817) négociables et payables au porteur puis (1821) intégralement remboursées par cinquièmes annuels, par série et au sort. On évaluait alors la masse de ces reconnaissances à 300 millions de francs, et donc à 60 millions pour 1821.
Le Trésor ne disposait cependant pas des liquidités nécessaires et Roy demanda à la Chambre l’autorisation d’émettre pour 3 884 328 f. de rentes 5% représentant le capital requis. Ce projet, présenté le 16 janvier 1821, en même temps que le projet de budget, suscita une longue discussion et des oppositions argumentées, mais fut finalement adopté et une ordonnance du 14 mars 1821 régla le paiement des reconnaissances, soit en numéraire (du 15 avril au 30 juin, à raison d’un million par jour), soit en annuités.
Restait la partie la plus délicate de l’opération, la négociation du tiers de la rente affectée au paiement des annuités échéant en 1821 et 1822, alors même que le Trésor avait une importante dette flottante et qu’il cherchait à l’alléger. ROY décida de négocier 12 500 000 f. de rentes sur soumissions cachetées, en un seul lot, et au plus offrant : ce fut un syndicat composé des maisons HOTTINGUER, BAGUENAULT et DELESSERT.
7° La loi sur les donataires du Domaine impérial
Dans le contexte de la Restauration, la question ne pouvait manquer de réveiller les passions et les haines. Il s’agissait de régler le sort des anciens donataires dépossédés du Domaine extraordinaire, composé de biens confisqués dans les pays conquis, de contributions de guerre imposées aux vaincus, mais aussi de biens nationaux en France même. La loi du 15 mai 1818 avait réuni ce Domaine impérial au Domaine de l’Etat et avait décidé que les biens subsistants seraient vendus et leur produit converti en rentes pour venir au secours des anciens donataires les plus malheureux.
Le projet gouvernemental prévoyait le versement d’une indemnité en rente 5% aux donataires français dépossédés, mais la commission de la Chambre des députés modifia complètement la teneur du texte en transformant un droit acquis à pension en concession gracieuse. Le ministre se désolidarisa dès lors du texte qui fut pourtant voté après que les orateurs ultraroyalistes eurent complaisamment énuméré à la tribune les noms des anciens donataires et déversé injures et calomnies sur les noms de plusieurs d’entre eux.
8° Le budget de 1821
Contrairement à l’usage, ROY présenta le projet de dépenses (882 millions) et de recettes (888 millions) dans un même texte, soumis à l’examen préparatoire d’une seule Commission. Le débat fut particulièrement long et porta principalement sur un dégrèvement de 19,6 millions sur la contribution foncière, justifiée par une nouvelle répartition des charges entre départements basée à la fois sur les résultats de la cadastration et sur les évaluations tirées de la comparaison des baux et des actes de ventes.
La fin de la session parlementaire fut marquée par la rupture avec les ultras, qui exigeaient des « ministères à portefeuille ». Refusant de sacrifier certains de ses ministres, RICHELIEU préféra se retirer, laissant la place à VILLELE qui cumula dès lors la présidence du Conseil et le portefeuille des Finances.
9° L’affaire MATHEO
Ce chef du bureau des recettes en espèces de la Caisse centrale du Trésor, en poste depuis la réorganisation de l’administration centrale du Trésor en 1818, se livrait depuis 1815 à des détournements de fonds. Il prenait bien soin de combler les trous par des jeux d’écriture et présentait donc des livres réguliers lors des (rares) vérifications. Lorsque le directeur du mouvement des fonds JOURDAN lui ordonna de reverser 500 000 f. au compte courant du Trésor à la Banque de France, MATHEO, n’ayant pas de quoi opérer ce versement, s’enfuit avec les 480 000 f. de sa caisse (22 novembre 1820). Vérifications faites, il avait détourné 1 887 000 f. en tout ! Contumace, il fut condamné aux travaux forcés à perpétuité.
Cette affaire entraîna la réorganisation du Trésor et des modalités de contrôle administratif (ordonnance royale du 8 juin 1821). Restait la question de la responsabilité hiérarchique : le caissier central PISCATORY ne devait-il pas être rendu personnellement responsable des 827 000 f. détournés ? ROY se borna à lui demander sa démission, acceptée le 19 décembre 1820, et le remplaça par KESNER. Il porta ensuite le déficit de 1 887 000 f. en augmentation des dépenses du budget de 1820, mais lorsque la question vint en débat, il n’était plus ministre et son successeur Casimir PERIER tenta de mettre la somme à la charge personnelle du ministre responsable, sans succès.
Le ministère RICHELIEU finit par tomber sous les coups de ses adversaires ; ROY reçut la dignité de pair de France et un titre de comte.
La déroute électorale des ultras (nov. 1827) entraîna la démission de VILLELE et le rappel de ROY aux Finances dans le ministère de centre droit dirigé par MARTIGNAC. Ce dernier ne survécut qu’un an et demi, mal soutenu par Charles X, abandonné par la gauche libérale, déçue par sa politique jugée trop modérée et critiqué par la droite de la droite.
Troisième ministère (4 janvier 1828 - 8 août 1829)
ROY commença par nommer ses partisans aux directions générales du ministère : BACOT de ROMANS aux Contributions indirectes, VILLENEUVE aux Douanes et BOURDEAU à l’Enregistrement. Deux questions l’occupèrent particulièrement :
1° L’emprunt de 80 millions était destiné à mettre à la disposition du gouvernement les moyens financiers d’une intervention militaire et diplomatique dans le conflit gréco-turc : 4 millions des rentes 5% seraient inscrites au Grand Livre et leur produit appliqué aux dépenses militaires et diplomatiques extraordinaires de 1828 ; l’emprunt serait fait avec publicité et concurrence et 1% du capital de l’emprunt serait affecté à son amortissement. Après des débats houleux, le ministre fut autorisé à négocier la somme de rentes nécessaire pour produire un capital de 80 millions, au taux d’intérêts qu’il jugerait le plus conforme aux intérêts du Trésor.
2° Les débats budgétaires
Le ministre des Finances présenta le 12 mars 1828 trois projets de loi :
- la loi de règlement des comptes de 1826 : le budget présentait au final un excédent de 10 millions que ROY proposa de reporter aux exercices de 1827 pour 4 millions et de 1828 pour 6 millions. Malgré les interminables critiques des députés, le budget définitif fut voté.
- la loi ouvrant des crédits supplémentaires pour 1827 : le gouvernement demandait 18 millions (11 pour la Guerre, 5 pour la Marine et 2 pour les Finances - principalement destinés aux frais de liquidation de l’indemnité des émigrés et de celle des colons de Saint-Domingue) et obtint satisfaction.
- le projet de budget de 1829 : le budget des dépenses présenté par le ministre était en hausse sensible sur celui de 1828, 975 millions au lieu de 922 ; quant au budget des recettes, prévu à 958 millions, il laissait un déficit de 17 millions. Pour couvrir celui-ci, ROY proposa une recette tout à fait irrégulière en appliquant au budget de 1829 une partie du produit des coupes des forêts de l’Etat de 1830, tout en reconnaissant qu’il faudrait bien trouver autre chose par la suite ; il comptait plutôt sur l’amélioration de la conjoncture économique et ses conséquences fiscales pour effacer le déficit. Les commissions parlementaires du budget parvinrent à réduire les dépenses et à augmenter les ressources, laissant même un excédent.
En application de l’ordonnance du 1er septembre 1827, le projet de budget avait été divisé, dans chaque ministère, en sections mais la spécialité demeurait encore largement illusoire et les députés réclamèrent une rapide révision de la répartition des fonds à l’intérieur de chaque département ministériel.
Dans la discussion générale au Palais Bourbon, quelques dépenses suscitèrent des discussions animées : une subvention de 4,3 millions destinée à l’achèvement des canaux en construction, les crédits de fonctionnement de la Loterie, jugée immorale et dont l’existence est menacée ainsi que les commissions, jugées excessives, versées aux receveurs généraux ou la suppression des payeurs et la réunion de leur service à celui des receveurs généraux. Quant aux recettes, les députés, craignant un déficit, adoptèrent la proposition du gouvernement relative aux coupes de bois, à laquelle pourtant le comte ROY était disposé à renoncer et le budget de 1829 se trouva ainsi fixé par les députés à 986 millions de recettes (avec les 17 millions des coupes de bois anticipées) et 974 millions de dépenses.
Le ministère MARTIGNAC sortit très affaibli de la session de 1828, alors même que Charles X songeait à s’en séparer. L’échec d’une combinaison de coloration ultra échafaudée par le prince de POLIGNAC imposa au roi de le conserver pour la session de 1829, sans qu’il dispose pour autant d’une majorité parlementaire stable. Il fallut pourtant faire voter les lois de finances.
La loi de règlement des comptes de 1827 donna l’occasion de critiquer la gestion de VILLELE et en particulier les dépenses relatives aux travaux d’aménagement de l’hôtel de la rue de Rivoli, siège du ministère des Finances.
Avant d’aborder la discussion du budget de 1830, les deux Chambres adoptèrent toute une série de lois proposées par ROY : sur la police de la pêche fluviale (15 avril 1829) ; sur la prorogation du monopole du tabac (19 avril 1829) ; sur les pensions des anciens sénateurs et pairs et de leurs veuves (28 mai 1829) ; sur l’établissement d’un service de poste aux lettres dans toutes les communes du pays (3 juin 1829) ; sur la refonte des anciennes monnaies d’or et d’argent (14 juin 1829) ; sur la propriété des terrains et locaux de la Bourse de Paris (17 juin 1829) ; sur l’organisation d’un service subventionné de paquebots entre la France et l’Amérique du Sud (4 juillet 1829).
Il faut enfin y ajouter l’ordonnance royale du 3 juin 1829 sur le fonctionnement des caisses d’épargne : elles déposeraient leurs fonds en compte courant au Trésor à 4% d’intérêt, dont ½ % affecté aux frais de gestion des Caisses. S’il leur permettait d’échapper aux variations du cours de la rente 5%, ce nouveau système se révéla vite trop onéreux pour le Trésor ; la solution ne devait être trouvée qu’en 1837.
Le projet de budget de 1830 fut présenté aux députés le 11 mars 1829 : 977 millions de dépenses, 979 millions de recettes. La discussion commença le 30 mai, dura six semaines et porta sur « des économies de bouts de chandelle ». Seul LAFFITTE prononça un discours d’envergure en proposant d’empêcher les grandes dépenses extraordinaires et visant par là la droite ultra, responsable de la guerre d’Espagne et de l’indemnisation des émigrés, cause du surendettement de l’Etat ; il termina en regrettant la politique suivie par le gouvernement, ce qui rendait certaine sa fin prochaine.
MARTIGNAC puis ROY répondirent, sans vraiment convaincre, mais obtinrent finalement le vote du budget après une dernière péripétie relative à l’indemnité due par l’Espagne depuis 1823. Cette dernière devait à la France 80 millions remboursables en 31 annuités de 4 millions, dont 2 400 000 pour intérêts du capital à 3% et 1 600 000 pour l’amortissement. Le gouvernement avait donc porté en recettes les 2 400 000 f. dus au titre de la première annuité, ce que l’opposition contesta en arguant du fait que le règlement de l’indemnité, comme le rappelait MARTIGNAC lui-même, n’était pas définitif ; de fait c’est seulement en 1862 que cette affaire fut définitivement réglée.
Le budget de 1830 voté, Charles X prononça la clôture de la session parlementaire et bientôt la nomination d’un nouveau ministère avec CHABROL aux Finances.
L’après-ministèriat
Après la Révolution de 1830, ROY se rallia à la monarchie de Juillet et siégea jusqu'à sa mort à la Chambre des pairs, intervenant dans les débats financiers ou budgétaires. Il fut en particulier l’adversaire vigilant de la conversion du 5%, obtenant le rejet de la proposition chaque fois qu’elle était discutée par la Chambre haute.
Écrits
Comme « conseil des créanciers des ci-devant fermiers généraux et des intéressés à la liquidation des créances de la République », l’avocat Antoine ROY a publié des « Réclamations » (en huit numéros, dont la B.N.F. ne possède que les sept premiers, 8-Lb41-1927).
Sources et bibliographie
HOEFER, XLII 806-808
COUGNY, V 218-219
CHALON (R.), Le dernier duc de Bouillon, 1860.
GALLET (Michel), Les architectes parisiens du XVIIIe siècle, Dictionnaire biographique et critique, 1995.
Archives Nationales
F7 4807, Carte de sûreté d’Antoine ROY, 1793
Archives Nationales, Minutier central des notaires de Paris
VI-932, 7 novembre 1809, Achat de Lallier
XXIV-1056, 14 Floréal an III, Achat de Sancerre
XXIV-1138, 17 décembre 1810, Achat de Villemomble
XXIV-1146, 10 mars 1812, Inventaire après le décès de l’épouse d’Antoine ROY
XXIV-1157, 4 janvier 1814, Contrat de mariage BASTON de LA RIBOISIERE / ROY
XXIV-1175, 4 janvier 1817, Contrat de mariage TALHOUET-BONAMOUR / ROY
XXIV-1203, 13 mars 1822, Contrat de mariage VOISIN / ROY
XXIV-1204, 5 juin 1822, Achat des biens de l’hoirie BOUILLON dans la Marne et l’Aisne
XXIV-1222, 9 juin 1825, Achat de la forêt de Conches
XXIV-1222, 18 août 1825, Contrat de mariage HURTRELLE / ROY
XXIV-1224, 25 novembre 1825, Achat de Saint-Martin d’Ablois
XXIV-1334, 4 avril 1847, Dépôt du testament olographe du comte ROY
XXIV-1335, 12 avril 1847, Inventaire après le décès du comte ROY
XXIV-1342, 10 avril 1849, Compte liquidatif et partage de la succession du comte ROY
LXXXVII-1257, 15 avril 1793, Contrat de mariage ROY / BARRE
LXXXVII-1263, 5 Frimaire an II-25 novembre 1793, Contrat de mariage FEUILLANT / BARRE
XCI-1377, 28 Germinal an IX, Achat d’Entrains
Archives de Paris
DQ7 3496, 22 janvier 1848, N° 29, f° 67r° à 69r°, Déclaration de la succession du comte ROY
V10 E 5, Mariage d’Etienne-Antoine FEUILLANT et d’Alexandrine BARRE, 7 Frimaire an II
Archives départementales de l’Eure
127 Q 23, 21 décembre 1847, f° 22v° à 25r°, Déclaration de la succession du comte ROY (Bureau de l’Enregistrement de Breteuil).
255 Q 29 f° 198r° et suiv., et 255 Q 30 f° 1r° et suiv., Prairial an XI, Adjudication de biens, sis à Breteuil, à Antoine ROY
Archives départementales du Puy-de-Dôme
1C 6987 et 6988, 4C 23, 75, 427 et 461 : Documents relatifs à Jean-Baptiste FEUILLANT, concessionnaire de mines de charbon à Brassac.
Archives de la commune de Savigny (Haute Marne)
Registres paroissiaux.
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Extrait d'une notice publiée dans l'ouvrage :
Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire. Dictionnaire biographique - 1814-1848
Tome II
Guy Antonetti
624 p. 40 ¤
2007
ISBN 978-2-11-094807-6
Ce dictionnaire rassemble, en quarante-cinq notices réparties en trois volumes, les biographies très documentées des ministres des Finances, de la Révolution française jusqu’à la fin du Second Empire. Illustrées pour la plupart d’un portrait, enrichies par le dépouillement d’archives jusqu’alors inexploitées, telles que les archives notariales, elles détaillent les précisions recueillies sur la proche famille de chaque ministre, sur son éducation, sur l’histoire de sa fortune familiale et personnelle, et enfin sur sa carrière et sur son rôle dans la gestion supérieure des finances. Toute l’histoire financière de la France à cette époque est évoquée à travers les parcours individuels de chacun de ces ministres.